Η απόφαση αυτή μας εστάλη από το συνήγορο της αιτούσας
ΣτΕ 307/2018
1. Επειδή, με την κρινόμενη αίτηση, η οποία κατά νόμο ασκείται ατελώς (βλ. ΣτΕ 2136/2016 επταμ, 3810/2011), όπως συμπληρώθηκε με το από 4.1.2016 δικόγραφο προσθέτων λόγων (αρ. κατάθ. 1/2016), ……………….., ν.π.δ.δ. κατ’ άρθρο 1 παράγρ. 4 του ν. 590/1977 (Α΄ 146), ζητεί την ακύρωση της 3756/2010 απόφασης της Υπουργού Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής (ΑΑΠΘ 46/17.2.2010), με την οποία κηρύχθηκαν ως διατηρητέα 7 εκ των συνολικώς 14 κτιρίων του πρώην «401 Στρατιωτικού Νοσοκομείου», επί των οδών Δεινοκράτους 68 και Ιατρίδου, εντός έκτασης 11 στρεμμάτων περίπου, φερόμενα ως ιδιοκτησία της, στο Ο.Τ. 35 του Δήμου Αθηναίων, στην περιοχή «Πάρκο Ελευθερίας». Κατά της ίδιας πράξης, καθ’ ο μέρος παρέλειψε να χαρακτηρίσει ως διατηρητέα τα λοιπά 7 κτίρια του συγκροτήματος, το κατεδαφισθέν “εστιατόριο” και τον περιβάλλοντα αυτά χώρο, έχει ασκήσει αίτηση ακυρώσεως η μη κερδοσκοπική αστική εταιρεία με την επωνυμία «Εταιρεία Προστασίας Φυσικής και Αρχιτεκτονικής Κληρονομιάς Ελλάδας και Κύπρου» (αρ. κατάθ. Ε 3065/2010), η οποία συζητήθηκε κατά την ίδια δικάσιμο.
2. Επειδή, η κρινόμενη αίτηση ασκείται χωρίς έννομο συμφέρον από την αιτούσα ως προς το κτίριο που εμφαίνεται με τον αριθμό 4 στο διάγραμμα που συνοδεύει την προσβαλλόμενη πράξη, διότι, όπως προκύπτει από το κατωτέρω αναλυτικά εκτιθέμενο ιστορικό, η αιτούσα είχε αποδεχθεί τον χαρακτηρισμό του εν λόγω κτιρίου ως διατηρητέου.
3. Επειδή, το άρθρο 24 του Συντάγματος ορίζει ότι: “1. Η προστασία του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος αποτελεί υποχρέωση του Κράτους και δικαίωμα του καθενός. Για τη διαφύλαξή του το Κράτος έχει υποχρέωση να παίρνει ιδιαίτερα προληπτικά ή κατασταλτικά μέτρα στο πλαίσιο της αρχής της αειφορίας. …. 6. Τα μνημεία, οι παραδοσιακές περιοχές και τα παραδοσιακά στοιχεία προστατεύονται από το Κράτος. Νόμος θα ορίσει τα αναγκαία για την πραγματοποίηση της προστασίας αυτής περιοριστικά μέτρα της ιδιοκτησίας, καθώς και τον τρόπο και το είδος της αποζημίωσης των ιδιοκτητών”. Με τις διατάξεις αυτές ο συντακτικός νομοθέτης, αναγνωρίζοντας τη σημασία της διαφύλαξης της πολιτιστικής κληρονομιάς της Χώρας, καθιέρωσε, για πρώτη φορά, αυξημένη προστασία του πολιτιστικού περιβάλλοντος, δηλαδή των μνημείων και λοιπών στοιχείων που προέρχονται από την ανθρώπινη δραστηριότητα και συνθέτουν την ιστορική, καλλιτεχνική, τεχνολογική και εν γένει την πολιτιστική κληρονομιά. Η προστασία της κληρονομιάς αυτής συνίσταται στη διατήρηση στο διηνεκές αναλλοίωτων των παραπάνω μνημείων και κάθε στοιχείου του πολιτιστικού περιβάλλοντος και συνεπάγεται τη δυνατότητα επιβολής των αναγκαίων μέτρων και περιορισμών της ιδιοκτησίας για την αποκατάσταση στην αρχική τους μορφή, όταν έχουν φθαρεί από το χρόνο ή άλλες ανθρώπινες ενέργειες ή άλλα περιστατικά (ΣτΕ 2175/2004, Ολομ., 3050/2004 7μ., 3454/2004 Ολομ., 1105/2005, 2231/2006 7μ., 1445/2006, 3611/2007, 3857/2007, 887/2008, 2339 – 1/2009, 1587/2010, 1720/2012).
4. Επειδή, η Διεθνής Σύμβαση της Γρανάδας για την προστασία της αρχιτεκτονικής κληρονομιάς της Ευρώπης, που κυρώθηκε με το άρθρο πρώτο του ν. 2039/1992 (Α΄ 61), ορίζει στο άρθρο 1 ότι η «αρχιτεκτονική κληρονομιά» κατά την έννοια της Σύμβασης περιλαμβάνει, μεταξύ άλλων ακινήτων αγαθών, τα «μνημεία», στα οποία κατατάσσεται «κάθε κατασκευή ιδιαίτερα σημαντική λόγω του ιστορικού, αρχαιολογικού, καλλιτεχνικού, επιστημονικού, κοινωνικού ή τεχνικού της ενδιαφέροντος, συμπεριλαμβανομένων των εγκαταστάσεων ή διακοσμητικών στοιχείων, που αποτελούν αναπόσπαστο τμήμα τους» και τα «αρχιτεκτονικά σύνολα», που περιλαμβάνουν «ομοιογενή σύνολα αστικών … κατασκευών, σημαντικών λόγω του ιστορικού, αρχαιολογικού, καλλιτεχνικού, επιστημονικού, κοινωνικού ή τεχνικού τους ενδιαφέροντος, συναφή μεταξύ τους ώστε να σχηματίζουν ενότητες, που να μπορούν να οριοθετηθούν τοπογραφικά». Από τις διατάξεις αυτές, που αποτέλεσαν συνέχεια της Χάρτας της Βενετίας του 1964 και της Διακήρυξης του Άμστερνταμ στο ζήτημα της διατήρησης της αρχιτεκτονικής κληρονομιάς και οι οποίες κατά το άρθρο 28 παράγρ. 1 του Συντάγματος έχουν υπέρτερη του νόμου τυπική ισχύ, συνάγεται ότι τα συμβαλλόμενα στην ανωτέρω Διεθνή Σύμβαση μέρη αναλαμβάνουν την υποχρέωση να απέχουν από κάθε ενέργεια που βλάπτει αμέσως ή εμμέσως τα μνημεία ή τα αρχιτεκτονικά σύνολα ή τον περιβάλλοντα χώρο τους (βλ. ΣτΕ 3050/2004 επταμ., 1100/2005 επταμ., 3611/2007, 887/2008, 1940/2014, 159/2017).
5. Επειδή, στο άρθρο 4 παρ. 1 και 2 του ν. 1577/1985 (Α΄ 210) [βλ. άρθρο 110 του Κώδικα Βασικής Πολεοδομικής Νομοθεσίας (ΚΒΠΝ), που κυρώθηκε με το π.δ. της 14-27.7.1999 (Δ΄ 580)], όπως το άρθρο αυτό αντικαταστάθηκε με το άρθρο 3 του ν. 2831/2000 (Α΄ 140), ορίζονται τα εξής: «1. Με προεδρικά διατάγματα, που εκδίδονται με πρόταση του Υπουργού Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημόσιων Έργων ή του κατά περίπτωση αρμόδιου Υπουργού … με σκοπό τη διατήρηση και ανάδειξη της ιδιαίτερης ιστορικής, πολεοδομικής, αρχιτεκτονικής, λαογραφικής, κοινωνικής και αισθητικής φυσιογνωμίας τους, μπορεί να χαρακτηρίζονται: α) οικισμοί ή τμήματα πόλεων ή οικισμών ή αυτοτελή οικιστικά σύνολα εκτός αυτών, ως παραδοσιακά σύνολα, β) χώροι, τόποι, τοπία ή ζώνες ιδιαιτέρου κάλλους και φυσικοί σχηματισμοί που συνοδεύουν ή περιβάλλουν ακίνητα και στοιχεία αρχιτεκτονικής κληρονομιάς ως χώροι, τόποι ή ζώνες προστασίας των παραδοσιακών συνόλων, όπως και αυτοτελείς φυσικοί σχηματισμοί ανθρωπογενούς χαρακτήρα, εντός ή εκτός οικισμών, ως περιοχές που έχουν ανάγκη από ιδιαίτερη προστασία, και να θεσπίζονται ειδικοί όροι και περιορισμοί δόμησης και να καθορίζονται χρήσεις, κατά παρέκκλιση από τις διατάξεις του νόμου αυτού και από κάθε άλλη γενική ή ειδική διάταξη … 2. (α) Με απόφαση του Υπουργού Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων ή του κατά περίπτωση αρμόδιου Υπουργού, που εκδίδεται ύστερα από αιτιολογική έκθεση της αρμόδιας υπηρεσίας του Υπουργείου και δημοσιεύεται στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, μπορεί να χαρακτηρίζονται ως διατηρητέα μεμονωμένα κτήρια ή τμήματα κτηρίων ή συγκροτήματα κτηρίων, ως και στοιχεία του περιβάλλοντος χώρου αυτών, όπως επίσης και στοιχεία του φυσικού ή και ανθρωπογενούς περιβάλλοντος χώρου, όπως αυλές, κήποι, θυρώματα και κρήνες, καθώς και μεμονωμένα στοιχεία πολεοδομικού … εξοπλισμού ή δικτύων … για τον σκοπό που αναφέρεται στην προηγούμενη παράγραφο και να καθορίζονται ειδικοί όροι προστασίας και περιορισμοί δόμησης και χρήσης, κατά παρέκκλιση από τις διατάξεις του νόμου αυτού και από κάθε άλλη γενική ή ειδική διάταξη. Με όμοια απόφαση μπορεί να χαρακτηρίζεται ως διατηρητέα η χρήση ακινήτου με ή χωρίς κτίσματα εντός ή εκτός οικισμών. Η παραπάνω έκθεση αποστέλλεται στην αρμόδια πολεοδομική υπηρεσία και στον οικείο δήμο ή κοινότητα … Οι ενδιαφερόμενοι μπορούν να διατυπώσουν αντιρρήσεις προς την αρμόδια υπηρεσία του κατά περίπτωση αρμόδιου Υπουργείου … (β) Από την κοινοποίηση της αιτιολογικής έκθεσης για τον χαρακτηρισμό κτιρίου ως διατηρητέου, απαγορεύεται κάθε επέμβαση στο εν λόγω κτίριο για χρονικό διάστημα ενός έτους ή μέχρι τη δημοσίευση της σχετικής απόφασης ή τη γνωστοποίηση στην αρμόδια πολεοδομική υπηρεσία για τη μη περαιτέρω προώθηση της σχετικής διαδικασίας χαρακτηρισμού …».
6. Επειδή, κατά την έννοια των ανωτέρω διατάξεων, η υπουργική απόφαση, η οποία κηρύσσει κτίριο ή τμήμα του ως διατηρητέο και επιβάλλει, ενόψει της συνταγματικής επιταγής για την προστασία της πολιτιστικής κληρονομιάς, περιορισμούς στο δικαίωμα της κυριότητας, πρέπει, λόγω της φύσεώς της, να είναι αιτιολογημένη. Η αιτιολογία αυτή μπορεί να προκύπτει από την προβλεπόμενη στις προαναφερθείσες διατάξεις έκθεση της αρμόδιας υπηρεσίας του καθ’ ύλην αρμόδιου Υπουργείου, καθώς και από τα λοιπά στοιχεία του φακέλου, πρέπει δε να περιλαμβάνει περιγραφή, με ειδικό και συγκεκριμένο τρόπο, των στοιχείων τα οποία, ενόψει των κριτηρίων του νόμου, δικαιολογούν τον χαρακτηρισμό ως διατηρητέου του συγκεκριμένου κτιρίου ή τμήματός του, κατά τη σχετική κρίση της Διοικήσεως, η οποία, ως προς τις περαιτέρω ουσιαστικές και τεχνικές εκτιμήσεις, δεν ελέγχεται, κατ’ αρχήν, ακυρωτικώς (βλ. ΣτΕ 374/2016, 1951/2014, 4525/2013 κ.ά.).
…….
8. Επειδή, προβάλλεται ότι η προσβαλλόμενη πράξη είναι αναιτιολόγητη ως προς τον χαρακτηρισμό των 7 κτιρίων και του περιβάλλοντα χώρου ως διατηρητέων, καθ’ όσον από τα στοιχεία του φακέλου δεν προκύπτει η ιστορικότητα αυτών ούτε αξιολογούνται αισθητικά. Με το δικόγραφο των προσθέτων λόγων προβάλλεται ειδικότερα ότι ως προς το ίδιο ζήτημα υπήρξαν αντίθετες κρίσεις της Διοίκησης (όπως ιδίως η άδεια καταλληλότητας που δόθηκε από τον ΕΟΤ το έτος 2001, η άδεια κατεδάφισης των κτιρίων από την αρμόδια πολεοδομική υπηρεσία του έτους 1993, το 52285/59950/1990 έγγραφο του Τμήματος Παραδοσιακών Οικισμών του ΥΠΕΧΩΔΕ, το 23437/ΑΕ/1990 έγγραφο της αρμόδιας ΕΠΑΕ της Νομαρχίας Αθηνών), καθώς και ότι από τα στοιχεία του φακέλου δεν προκύπτει το έτος κατασκευής για κάθε κτίριο χωριστά.
9. Επειδή, καθ’ ο μέρος ο προβαλλόμενος λόγος αφορά τον περιβάλλοντα χώρο των επίδικων κτιρίων στηρίζεται επί εσφαλμένης πραγματικής βάσης και συνεπώς είναι απορριπτέος ως αβάσιμος, δεδομένου ότι δεν εχώρησε εν προκειμένω τέτοιος χαρακτηρισμός.
……………..
11. Επειδή, από τα προαναφερθέντα στοιχεία προκύπτει ότι, εν προκειμένω, αφού έγινε αξιολόγηση κάθε κτιρίου ξεχωριστά αλλά και ενιαία ως συγκροτήματος κτιρίων, έγινε δεκτό ότι 7 κτίρια που τελικά χαρακτηρίσθηκαν ως διατηρητέα αποτελούν δείγμα της νοσοκομειακής αρχιτεκτονικής του τέλους του 19ου και των αρχών του 20ου αιώνα, και σημαντικά τεκμήρια της εξέλιξης της πόλης των Αθηνών από πολεοδομική, ιστορική και αρχιτεκτονική άποψη, ενώ τα κτίρια επί της οδού Δεινοκράτους (8-13) και το κτίριο 14 δεν συγκροτούν ενιαίο σύνολο με τα 7 που τελικά χαρακτηρίσθηκαν ως μνημεία. Ως προς δε το κατεδαφισθέν κτίριο διαπιστώθηκε ότι δεν υπάρχουν καταγεγραμμένα σχετικά στοιχεία και συνεπώς, δεν δύναται να κηρυχθεί ως διατηρητέο. Με αυτά τα δεδομένα, η προσβαλλόμενη πράξη στηρίζεται σε ειδική αιτιολογία για τον εν μέρει ενιαίο χαρακτήρα του συγκροτήματος, που προκύπτει από τον πλήρως και επαρκώς τεκμηριωμένο διοικητικό φάκελο, έχει λάβει υπόψη της νόμιμα κριτήρια και δεν αντίκειται στα διδάγματα της κοινής πείρας. Εξάλλου, από τα ως άνω στοιχεία του φακέλου προκύπτει η χρονολογία κατασκευής των κτιρίων κατά ομάδες, ενώ ελήφθησαν υπόψη και οι διαφορετικές κρίσεις της Διοίκησης σε προηγούμενο χρόνο και στο πλαίσιο διαφορετικών διαδικασιών (τόσο αυτές που επικαλείται η αιτούσα, όσο και οι πράξεις που εκδόθηκαν στο πλαίσιο της διαδικασίας χαρακτηρισμού των επίδικων κτιρίων ως μνημείων κατά τα έτη 2002-2003). Συνεπώς, πρέπει να απορριφθούν ως αβάσιμα τα όσα περί του αντιθέτου προβάλλονται με την κρινόμενη αίτηση περί πλημμελούς αιτιολογίας της προσβαλλόμενης πράξης, ενώ είναι απορριπτέοι ως απαράδεκτοι οι επιμέρους ισχυρισμοί, με τους οποίους αμφισβητείται η ουσιαστική κρίση της διοίκησης ως προς την αξιολόγηση των κτιρίων που χαρακτηρίσθηκαν ως διατηρητέα, η οποία εκφεύγει του ακυρωτικού ελέγχου.
12. Επειδή, προβάλλεται ότι η προσβαλλόμενη πράξη έχει εκδοθεί κατά κατάχρηση εξουσίας και καθ’ υπέρβαση των ακραίων ορίων της διακριτικής ευχέρειας της Διοίκησης, διότι δεν αιτιολογείται η επιλογή των κτιρίων που επελέγησαν να χαρακτηρισθούν ως διατηρητέα έναντι των λοιπών. Ο λόγος αυτός πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμος, προεχόντως διότι, εκτός των εκτεθέντων στην προηγούμενη σκέψη, η κρίση για τον χαρακτηρισμό είναι αυτοτελής και διενεργείται με βάση τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά κάθε ακινήτου (πρβλ. ΣτΕ 2260/2014, ΣτΕ 3857/2007).
13. Επειδή, τέλος, στην προσβαλλόμενη απόφαση αναφέρονται τα εξής: «Ως διατηρητέα χαρακτηρίζονται τα αρχικά κτίρια, καθώς και οι εναρμονιζόμενες με αυτά μεταγενέστερες προσθήκες, όχι όμως και τα πάσης φύσεως καθ’ ύψος ή κατ’ επέκταση προσκτίσματα ή αλλοιώσεις που δεν συνάδουν με την αρχική μορφή των κτιρίων. Ο καθορισμός των προσκτισμάτων και των αλλοιώσεων των αρχικών κτιρίων πραγματοποιείται από την Επιτροπή Πολεοδομικού και Αρχιτεκτονικού Ελέγχου (Ε.Π.Α.Ε.)». Ως προς τα στοιχεία, όμως, αυτά, δηλαδή, τις μεταγενέστερες εναρμονιζόμενες με τα αρχικά κτίρια προσθήκες, που χαρακτηρίζονται, επίσης, ως διατηρητέες, καθώς και τα εξαιρούμενα του χαρακτηρισμού προσκτίσματα ή αλλοιώσεις, η προσβαλλόμενη πράξη είναι αόριστη, αφού δεν περιγράφει τα στοιχεία αυτά επακριβώς, ώστε να προσδιορίζονται αφενός εκείνα που περιλαμβάνονται στον χαρακτηρισμό και αφετέρου τα εξαιρούμενα, με συνέπεια να μην προκύπτει ως προς τα στοιχεία αυτά το ακριβές περιεχόμενο της σχετικής ρυθμίσεως. Τούτο ήταν ειδικώς εν προκειμένω, αναγκαίο λόγω του σημαντικού αριθμού των χαρακτηριζόμενων κτιρίων και, κατά συνεκδοχή, της ποικιλομορφίας των προσθηκών, προσκτισμάτων και αλλοιώσεων. Το γεγονός δε ότι ο καθορισμός των στοιχείων αυτών ανατίθεται στην Ε.Π.Α.Ε., δεν θεραπεύει την πλημμέλεια της προσβαλλόμενης αποφάσεως, καθότι για την κήρυξη κτιρίων ως διατηρητέων, κατ’ εφαρμογή των παραπάνω διατάξεων, την αποφασιστική αρμοδιότητα φέρει ο Υπουργός ΠΕΧΩΔΕ και όχι η Ε.Π.Α.Ε., η οποία έχει στη σχετική διαδικασία γνωμοδοτική μόνο αρμοδιότητα (βλ. ad hoc ΣτΕ 4525/2013, 4061/2012, πρβλ. ΣτΕ 1819/2005, 2643/1999). Πρέπει, επομένως, για τον λόγο αυτό, ο οποίος προβάλλεται βασίμως, να ακυρωθεί η προσβαλλόμενη πράξη κατά το μέρος που αναφέρεται στα εν λόγω στοιχεία, η δε υπόθεση πρέπει, κατά το ίδιο μέρος, να αναπεμφθεί στη Διοίκηση για να διευκρινισθούν οι ως άνω ασαφείς ρυθμίσεις.