Οικονομική ελευθερία – Δημόσια υπηρεσία συγκοινωνιών με λεωφορεία – Ένδικη προστασία – Φύση διαφορών από κανόνες και πράξεις περί του Ο.Α.Σ.Θ. και της Α.ΣΥ.Θ. ΑΕ (ν. 4482/2017) – Αίτηση ακυρώσεως διατάξεων τυπικού νόμου
(Α) Η εκτέλεση του κοινής ωφέλειας συγκοινωνιακού έργου δια λεωφορείων δημοσίας χρήσεως στην περιοχή της Θεσσαλονίκης, το οποίο έχει αναχθεί από το νομοθέτη σε αντικείμενο δημόσιας υπηρεσίας υπό λειτουργική (ουσιαστική) έννοια, είχε παραχωρηθεί δια νόμου στον Ο.Α.Σ.Θ. ως αποκλειστικό προνόμιο – Επομένως, η ανάπτυξη αυτής της δραστηριότητας δεν ήταν αποτέλεσμα της συνταγματικώς κατοχυρωμένης, ως ατομικού δικαιώματος, οικονομικής ελευθερίας και ιδιωτικής οικονομικής πρωτοβουλίας από επιχειρήσεις που μπορούσαν να ιδρυθούν ελευθέρως με οποιαδήποτε νομική μορφή προς ενάσκηση του έργου αυτού ως επιχειρηματικής δραστηριότητας (βλ. ειδικώς ως προς τον Ο.Α.Σ.Θ. ΣτΕ 2984/2008, πρβλ. ΣτΕ Ολομ. 3818-3822/1997) – Ακολούθως, μεταβλήθηκαν οι αντιλήψεις του νομοθέτη ως προς το καλύτερο, για το συμφέρον του κοινωνικού συνόλου, τρόπο εκτέλεσης του συγκοινωνιακού έργου στην πόλη της Θεσσαλονίκης και με τις διατάξεις του ν. 4482/2017 αφαιρέθηκε το παραχωρηθέν, δημοσίας φύσεως, προνόμιο της αποκλειστικής εκτέλεσης του έργου αυτού από τον Ο.Α.Σ.Θ. δια της λύσεως της συμβάσεως μεταξύ Ελληνικού Δημοσίου και Ο.Α.Σ.Θ. και της εξαγοράς του τελευταίου από το Δημόσιο, ταυτοχρόνως δε με τις διατάξεις του ιδιου νόμου, ανατέθηκε το συγκοινωνιακό έργο που εκτελούσε ο Ο.Α.Σ.Θ. σε κρατικό νομικό πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου (Α.ΣΥ.Θ. Α.Ε.) – Η κατά τα ανωτέρω αφαίρεση του κατά παραχώρηση ασκουμένου από ιδιωτικό φορέα προνομίου της αποκλειστικής εκμετάλλευσης συγκοινωνιακού έργου και η ανάθεση του έργου αυτού σε κρατικό νομικό πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου αφορά στην οργάνωση και λειτουργία δημόσιας υπηρεσίας υπό ουσιαστική έννοια, έχουν δε, ως εκ τούτου, οι σχετικές ρυθμίσεις κανονιστικό χαρακτήρα (πρβλ. ΣτΕ Ολομ. 179/1931, 690/1957) – Επομένως, το ανωτέρω άρθρο 31 του ν. 4482/2017, ερμηνευόμενο ενόψει του άρθρου 95 παρ. 1 στοιχ. α΄ του Συντάγματος που κατοχυρώνει την αρμοδιότητα του Συμβουλίου της Επικρατείας στις ακυρωτικές διαφορές, έχει την έννοια το Τριμελές Εφετείο Αθηνών είναι αρμόδιο για τις διαφορές που ανακύπτουν κατά την εφαρμογή των διατάξεων του κεφαλαίου Δ΄ του νόμου αυτού και ειδικότερα κατά την εξαγορά του Ο.Α.Σ.Θ. από το Ελληνικό Δημόσιο – Ως εκ τούτου η διαφορά που έχει αχθεί ενώπιον του Δικαστηρίου με την κρινόμενη αίτηση, δια των προσβαλλομένων υπό στοιχ. α΄, β΄ και γ΄ (δηλαδή, της σύστασης δια του ν. 4482/2017 της Ο.Σ.Ε.Θ. Α.Ε. και της θυγατρικής αυτής Α.Σ.Υ.Θ. Α.Ε., της λύσεως δια του ν. 4482/2017 της από 30.4.2001 συμβάσεως μεταξύ του Ο.Α.Σ.Θ. και Ελληνικού Δημοσίου, της διαλύσεως και εξαγοράς του Ο.Α.Σ.Θ. και θέσεως αυτού σε εκκαθάριση, ανακλήσεως και αφαιρέσεως από τον Ο.Α.Σ.Θ. του παραχωρηθέντος προνομίου αποκλειστικής εκτελέσεως του αστικού συγκοινωνιακού έργου στην Περιφερειακή Ενότητα Θεσσαλονίκης και παραχωρήσεως του προνομίου τούτου στην Α.Σ.Υ.Θ. Α.Ε., της δια του ν. 4482/2017 θέσεως του Ο.Α.Σ.Θ. σε ειδική εκκαθάριση εν λειτουργία και ορισμού των μελών του Δ.Σ. και της προβλεπόμενης στο ν. 4482/2017 ανάθεσης σε ιδιώτη του έργου της απογραφής και αποτίμησης της αξίας της αναγκαστικώς εξαγοραζόμενης από το ελληνικό Δημόσιο επιχείρησης) έχει ακυρωτικό χαρακτήρα και ανήκει στην αρμοδιότητα του Συμβουλίου της Επικρατείας [με μειοψηφία ενός Συμβούλου]
(Β) Το Σύνταγμα προβλέποντας με τη διάταξη του άρθρου 95 παρ. 1 στοιχ. α΄ τον ακυρωτικό έλεγχο των πράξεων των διοικητικών αρχών μέσω του ενδίκου βοηθήματος της αιτήσεως ακυρώσεως, αποκλείει την άσκηση αιτήσεως ακυρώσεως κατά των πράξεων της νομοθετικής λειτουργίας – Ο αποκλεισμός του ακυρωτικού ελέγχου των πράξεων της νομοθετικής λειτουργίας ισχύει και στην περίπτωση του τυπικού απλώς νόμου, δηλαδή στην περίπτωση κατά την οποία ο νόμος δεν θεσπίζει γενικούς κανόνες δικαίου, αλλά εισάγει ατομικές ρυθμίσεις, μη κωλυόμενος σε τούτο από το Σύνταγμα – Ακόμα δε και όταν η εκ του νόμου ατομική ρύθμιση έννομης σχέσης ή κατάστασης είναι εξαντλητική και δεν καταλείπεται στην εκτελεστική λειτουργία αρμοδιότητα για την έκδοση εκτελεστών διοικητικών πράξεων, ο ακυρωτικός δικαστής τηρώντας τον κανόνα του άρθρου 95 παρ. 1 στοιχ. α΄ του Συντάγματος αδυνατεί να ελέγξει ευθέως την υπό μορφή τυπικού νόμου, ατομική ρύθμιση – Δύναται, όμως, στην περίπτωση αυτή, ενόψει των οριζομένων στο άρθρο 20 παρ. 1 του Συντάγματος, να δέχεται ως προσβλητή ενώπιον του κάθε πράξη οργάνου της Διοίκησης η οποία εκδίδεται προς εκτέλεση των οριζομένων στο νόμο, έστω και αν η έκδοσή της δεν προβλέπεται ρητώς σ’ αυτόν, διότι, άλλως, ο θιγόμενος από την ατομική ρύθμιση του νόμου και μη δυνάμενος να ζητήσει ευθέως την ακύρωσή της θα στερείτο του δικαιώματος δικαστικής προστασίας, κατά παράβαση του άρθρου 20 παρ. 1 Σ. – Πάντως, στέρηση του δικαιώματος δικαστικής προστασίας των θιγομένων από ατομικές ρυθμίσεις νόμου και μη δυναμένων να ζητήσουν ευθέως την ακύρωσή τους, δεν υφίσταται, αν ο νόμος, πέραν των ατομικών αυτών ρυθμίσεων, προβλέπει την έκδοση, συναφών προς τις ρυθμίσεις αυτές εκτελεστών διοικητικών πράξεων, των οποίων οι θιγόμενοι δύνανται να ζητήσουν παραδεκτώς την ακύρωση και μέσω της προσβολής των οποίων μπορεί να ελεγχθεί παρεμπιπτόντως η προς το Σύνταγμα και τους υπερνομοθετικής ισχύος κανόνες δικαίου συμφωνία των ατομικών ρυθμίσεων του νόμου (ΣτΕ Ολομ. 215/2016, 2154/2015, 3982, 3976/2009)
(Γ) Οι προσβαλλόμενες διατάξεις του ν. 4482/2017, δεν συνιστούν ούτε υποκρύπτουν, κατά το ουσιαστικό περιεχόμενό τους, ατομικές διοικητικές πράξεις, καθώς συναπαρτίζουν, από κοινού με άλλες διατάξεις του νόμου αυτού ενιαίο σύνολο κανονιστικών ρυθμίσεων, με τις οποίες οργανώνεται, επί νέας βάσεως κατόπιν μεταβολής των αντιλήψεων του νομοθέτη, η δημόσια υπηρεσία παροχής συγκοινωνιακού έργου στην περιοχή της Θεσσαλονίκης, με την αφαίρεση του παραχωρηθέντος, δημοσίας φύσεως, προνομίου της αποκλειστικής εκμετάλλευσης του έργου αυτού από τον Ο.Α.Σ.Θ. και την ανάθεσή του σε κρατικό νομικό πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου – Συνεπώς, απαραδέκτως προσβάλλονται οι εν λόγω διατάξεις με την κρινόμενη αίτηση ακυρώσεως
(Δ) Από τις διατάξεις των άρθρων 95 παρ. 1 στοιχ. α΄ και 94 παρ. 3 Σ., που χαράζουν το σύνορο μεταξύ της γενικής ακυρωτικής αρμοδιότητας του Συμβουλίου της Επικρατείας και της γενικής αρμοδιότητας των πολιτικών δικαστηρίων στις ιδιωτικές διαφορές, προκύπτει ότι, ακυρωτική διαφορά ενώπιον του ΣτΕ δεν προκαλεί κάθε πράξη που φέρει τα εξωτερικά γνωρίσματα μονομερούς διοικητικής πράξης από την οποία παράγονται έννομα αποτελέσματα, αλλά μόνο εκείνη από τις πράξεις αυτές, η οποία στο πλαίσιο των διατάξεων που διέπουν τη δημόσια διοικητική δράση, επιδιώκει δημόσιο σκοπό – Οι λοιπές μονομερείς πράξεις της Διοίκησης, όσες, δηλαδή, είναι αμέτοχες του λειτουργικού αυτού στοιχείου και κινούνται σε κύκλο σχέσεων του ιδιωτικού δικαίου, δημιουργούν διαφορές που ανήκουν στη γενική, σύμφωνα με το Σύνταγμα, δικαιοδοσία που έχουν τα πολιτικά δικαστήρια στις περιπτώσεις προσβολής ιδιωτικών δικαιωμάτων – Ο Ο.Α.Σ.Θ. ο οποίος ιδρύθηκε με το ν.δ. 3721/1957, προς εξυπηρέτηση των συγκοινωνιακών αναγκών της αστικής περιοχής Θεσσαλονίκης, οργανώνεται και λειτουργεί ως ν.π.ι.δ. – Εν προκειμένω με την τέταρτη προσβαλλόμενη πράξη οι Υπουργοί Οικονομικών και Υποδομών και Μεταφορών, ως μέλη της Γενικής Συνέλευσης του Ο.Α.Σ.Θ. και εκπρόσωποι του μοναδικού πλέον μετόχου του Ο.Α.Σ.Θ., Ελληνικού Δημοσίου, διόρισαν τα μέλη του Διοικητικού Συμβουλίου και τον ορκωτό λογιστή – ελεγκτή του Ο.Α.Σ.Θ. και καθόρισαν τις αμοιβές αυτών, περαιτέρω δε έθεσαν τον Ο.Α.Σ.Θ. σε εκκαθάριση εν λειτουργία σύμφωνα με τις διατάξεις του ν. 4482/2017, και όρισαν την προσωρινή συνέχιση της λειτουργίας της επιχείρησης κατά την εκκαθάριση για την εκτέλεση του μεταβατικού συγκοινωνιακού έργου – Ως εκ τούτου η ως άνω πράξη κατά το μέρος που ορίζει τα, κατά την κρίση των αρμόδιων υπουργών, κατάλληλα πρόσωπα να διοικήσουν τον Ο.Α.Σ.Θ. και θέτει τον οργανισμό αυτό σε εκκαθάριση, δεν συνιστά άσκηση κατά νόμο διοικητικής αρμοδιότητας οργάνου κατ’ ενάσκηση δημόσιας εξουσίας, αλλά εντάσσεται στο πλαίσιο της οργάνωσης και δράσης νομικού προσώπου ιδιωτικού δικαίου (ΣτΕ 1526/1999, 6333/1996, 3588/1987) – Περαιτέρω, η ως άνω πράξη και κατά το μέρος που προβλέπει την προσωρινή συνέχιση της λειτουργίας της επιχείρησης κατά την εκκαθάριση για την εκτέλεση του μεταβατικού συγκοινωνιακού έργου, αφορά αποκλειστικά στην εσωτερική οργάνωση και λειτουργία του Ο.Α.Σ.Θ. (προσδιορίζει ειδικότερα το αντικείμενο των εργασιών του Οργανισμού, ως νομικού προσώπου ιδιωτικού δικαίου, κατά το στάδιο της εκκαθάρισης) και δεν παράγει διοικητικής φύσεως έννομες συνέπειες για τους παρόχους και τους χρήστες της δημόσιας υπηρεσίας παροχής συγκοινωνιακού έργου, δεδομένου ότι η προσωρινή ανάθεση στον Ο.Α.Σ.Θ. του συγκοινωνιακού έργου για τον απολύτως αναγκαίο χρόνο, και πάντως όχι μετά τις 3.12.2019, ορίζεται ευθέως από τη διάταξη του άρθρου 26 παρ. 1 του ν. 4482/2017, επί τη βάσει δε αυτής της διάταξης έχουν εκδοθεί ΚΥΑ περί προσωρινής αναθέσεως του συγκοινωνιακού έργου στον Ο.Α.Σ.Θ., σύμφωνα με τους όρους της από 30.4.2001 οικονομικής συμφωνίας, με καταβολή εκ μέρους του Ελληνικού Δημοσίου ορισμένου ποσού ετησίως – Επομένως, η ως άνω πράξη, ως προς όλα τα σκέλη της, δεν αποτελεί έκφραση της δημόσιας διοικητικής δράσης, δημιουργούσα διοικητική διαφορά που ανήκει στην ακυρωτική αρμοδιότητα του ΣτΕ, αλλά κινείται σε κύκλο σχέσεων ιδιωτικού δικαίου και γεννά διαφορές η επίλυση των οποίων ανήκει, κατά το Σύνταγμα, στη δικαιοδοσία των πολιτικών δικαστηρίων, με συνέπεια η κρινόμενη αίτηση να είναι επίσης απορριπτέα ως απαράδεκτη, κατά το μέρος που στρέφεται κατά της ως άνω πράξης [με μειοψηφία ενός Συμβούλου, σύμφωνα με την οποία η επίδικη απόφαση των Υπουργών Οικονομικών και Υποδομών και Μεταφορών, κατά το δεύτερο σκέλος της (περί εκτελέσεως από τον Ο.Α.Σ.Θ. του συγκοινωνιακού έργου, κατά τη μεταβατική περίοδο, μέχρι την ανάθεσή του στην Α.ΣΥ.Θ. Α.Ε.) δεν αφορά στην εσωτερική οργάνωση και λειτουργία του Ο.Α.Σ.Θ., αλλά σε αυτή καθεαυτή την οργάνωση και λειτουργία της δημόσιας υπηρεσίας δημόσιων επιβατικών αστικών συγκοινωνιών στην περιοχή της Θεσσαλονίκης και, ως τέτοια, εκδίδεται κατ’ ενάσκηση δημόσιας εξουσίας και παράγει διοικητικής φύσεως έννομες συνέπειες, τόσο για τους παρόχους όσο και για τους χρήστες της υπηρεσίας που ρυθμίζει, με συνέπεια να αποτελεί εκτελεστή διοικητική πράξη, δυναμένη να προσβληθεί με αίτηση ακυρώσεως]