Δικαίωμα ακίνητης περιουσίας – Προστασία φυσικού περιβάλλοντος – Ρύθμιση χρήσεων ακινήτων – Ένταξη σε Ζ.Ο.Ε. – Προϋποθέσεις αποζημίωσης ή άλλου αντισταθμίσματος
(Α) Κατά την έννοια των συνταγματικών διατάξεων των παρ. 1 και 2 του άρθρου 17, της παραγράφου 1 του άρθρου 24 και του άρθρου 25, τα εμπράγματα δικαιώματα επί ακινήτου, όπως η κυριότητα, προστατεύονται στο πλαίσιο του προορισμού του ακινήτου, που περιλαμβάνει το φάσμα των επιτρεπτών χρήσεών του, οι οποίες καθορίζονται κυριαρχικώς, είτε απ’ ευθείας από συνταγματικές διατάξεις, είτε από το νομοθέτη ή, κατ’ εξουσιοδότησή του, από τη Διοίκηση, σε συμφωνία με το Σύνταγμα. Προκειμένου δε να επιτευχθεί ο συνταγματικός στόχος της διαφύλαξης του φυσικού περιβάλλοντος, ενόψει και του κοινωνικού χαρακτήρα του δικαιώματος της ιδιοκτησίας, επιτρέπεται η λήψη μέτρων συνισταμένων τόσο στη μεταβολή του προορισμού των ακινήτων, όσο και στον περιορισμό του φάσματος των δυνατών χρήσεών τους ή της έντασης της εκμετάλλευσης αυτών. Τα μέτρα αυτά πρέπει να θεσπίζονται με σεβασμό προς τη συνταγματική αρχή της αναλογικότητας, δηλαδή να είναι πρόσφορα για την επίτευξη του ανωτέρω στόχου και να μην υπερβαίνουν το αναγκαίο προς τούτο μέτρο. Δεν απαγορεύεται, όμως, κατ’ αρχήν, να έχουν ως αποτέλεσμα και την ουσιώδη ακόμη στέρηση της χρήσης ακινήτου κατά τον προορισμό του. Στην τελευταία, όμως, αυτή περίπτωση γεννάται αξίωση του θιγόμενου ιδιοκτήτη να του καταβληθεί αποζημίωση ανάλογα με την έκταση, την ένταση και τη χρονική διάρκεια της ανωτέρω στέρησης (βλ. ΣτΕ 2601-2603/2005 7μ., 4571/2005 7μ. κ.ά.)
(Β) Εξάλλου, κατά το άρθρο 1 του ΠΠΠ ΕΣΔΑ, σε κάθε περίπτωση επέμβασης στην περιουσία ενός προσώπου, πρέπει να εξασφαλίζεται δίκαιη ισορροπία μεταξύ των απαιτήσεων του γενικού συμφέροντος του κοινωνικού συνόλου αφενός και των απαιτήσεων για την προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων του προσώπου αφετέρου. Ειδικότερα, η θεμιτή επιδίωξη της προστασίας του φυσικού περιβάλλοντος, με επιβολή περιορισμών στη χρήση των ακινήτων, δεν απαλλάσσει το Κράτος από την υποχρέωσή του να αποζημιώσει τον θιγόμενο ιδιοκτήτη, το ακίνητο του οποίου κατά τον χρόνο κτήσης του δεν υπέκειτο στους περιορισμούς αυτούς, για την, ουσιώδη και υπερβαίνουσα το εκάστοτε προσήκον μέτρο, στέρηση ορισμένων από τις νόμιμες χρήσεις που προβλέπονταν για το ακίνητο αυτό πριν από την επιβολή των περιορισμών
(Γ) Κατά την έννοια του άρθρου 22 παρ. 1 του ν. 1650/1986, που στοιχεί προς τις συνταγματικές διατάξεις των άρθρων 24 παρ. 1 και 17 παρ. 1 και 2, αν τα μέτρα για την προστασία του περιβάλλοντος είναι εξαιρετικώς επαχθή και δυσανάλογα και έχουν ως αποτέλεσμα την ουσιώδη στέρηση της χρήσης της ιδιοκτησίας κατά τον προορισμό της, είτε η ιδιοκτησία αυτή ευρίσκεται σε περιοχή προστασίας της φύσης είτε σε ζώνη προστασίας της, η αποζημίωση του ιδιοκτήτη δεν ανήκει απλώς στη διακριτική ευχέρεια της Διοίκησης, αλλά γεννάται αξίωσή του προς αποζημίωση, η οποία θεμελιώνεται ευθέως στη διάταξη αυτή, αδιαφόρως αν έχει περιληφθεί σχετική ρήτρα στην κανονιστική πράξη επιβολής των περιοριστικών όρων και απαγορεύσεων. Το δικαίωμα αυτό του ιδιοκτήτη ασκείται με την υποβολή αίτησης στη Διοίκηση, με την οποία αυτός μπορεί να επιδιώξει την αναγνώριση του γεγονότος ότι έχει επέλθει ουσιώδης στέρηση της χρήσης της ιδιοκτησίας του κατά τον προορισμό της και, περαιτέρω, τον καθορισμό του τρόπου της αποζημίωσής του με την ανταλλαγή της έκτασής του με έκταση του Δημοσίου ή την παραχώρηση κατά χρήση δημόσιας έκτασης σε παραπλήσια περιοχή για ανάλογη χρήση ή εκμετάλλευση ή την καταβολή εφάπαξ ή περιοδικής αποζημίωσης ή τη μεταφορά συντελεστή δόμησης σε άλλη ιδιοκτησία. Η Διοίκηση υποχρεούται να εξετάσει το σχετικό αίτημα και, αφού λάβει υπόψη την κατά το άρθρο 24 του Συντάγματος επιβαλλόμενη προστασία του φυσικού περιβάλλοντος, να κρίνει αν, με τα δεδομένα της συγκεκριμένης υπόθεσης, έχει επέλθει δυσανάλογη και ουσιώδης στέρηση της χρήσης της ιδιοκτησίας σε σχέση με τον προορισμό της, ενόψει και του ισχύοντος στην περιοχή χωροταξικού και πολεοδομικού καθεστώτος, και αν συντρέχει περίπτωση να χορηγηθεί στο θιγόμενο ιδιοκτήτη ένα από τα προβλεπόμενα στην παρ. 1 του άρθρου 22 του ν. 1650/1986 αντισταθμίσματα. Περαιτέρω, αν η Διοίκηση διαπιστώσει ότι πράγματι συντρέχει τέτοια περίπτωση και ότι δεν είναι δυνατή η ανταλλαγή της έκτασης με έκταση του Δημοσίου ή η παραχώρηση κατά χρήση δημόσιας έκτασης σε παραπλήσια περιοχή ή η μεταφορά συντελεστή δόμησης σε άλλη ιδιοκτησία, έχει την υποχρέωση να καθορίσει το ύψος της οφειλόμενης χρηματικής αποζημίωσης και τον τρόπο καταβολής. Σε κάθε περίπτωση, η Διοίκηση δύναται να εξετάσει αν τυχόν υφίσταται άλλη προσήκουσα λύση που διασφαλίζει την προστασία του φυσικού περιβάλλοντος και επιτρέπει παράλληλα την εκμετάλλευση του ακινήτου, ενώ, με την παρ. 2 του άρθρου 22 του ν. 1650/1986, παρέχεται και η δυνατότητα απαλλοτρίωσης του ακινήτου, αν η Διοίκηση κρίνει ότι αυτή, κατ’ εξαίρεση, είναι απολύτως απαραίτητη για την πληρέστερη προστασία του περιβάλλοντος. Εξάλλου, αν συντρέχουν οι προβλεπόμενες στο άρθρο 22 του ν. 1650/1986 προϋποθέσεις, η διάταξη αυτή εφαρμόζεται αναλόγως και σε περίπτωση ουσιώδους στέρησης της χρήσης ιδιοκτησιών που εντάσσονται σε Ζώνη Οικιστικού Ελέγχου, βάσει του άρθρου 29 του ν. 1337/1983. Η ανάλογη εφαρμογή του άρ. 22 του ν. 1650/1986 επιβάλλεται διότι, αν και η Ζ.Ο.Ε. εξυπηρετεί όμοιο σκοπό προστασίας του περιβάλλοντος και μπορεί να περιλαμβάνει περιοχές ειδικής προστασίας (άρ. 29 παρ. 2 του ν 1337/1983 και 21 παρ. 1 εδ. τελευταίο του ν. 1650/1986), που θα μπορούσαν να αποτελέσουν αντικείμενο προστασίας κατά τις διατάξεις του ν. 1650/1986, ο ν. 1337/1983 δεν προβλέπει διαδικασία παρόμοια με αυτή του άρθρου 22 του ν. 1650/1986 ή των άρθρων 18 – 19 του ν. 3028/2002, για την αποζημίωση του ιδιοκτήτη κ.ο.κ. σε περίπτωση επιβολής δυσανάλογων και εξαιρετικώς επαχθών περιορισμών στην ιδιοκτησία του, που την καθιστούν αδρανή κατά τον προορισμό της
(Δ) Κατά την έννοια του νόμου, στην αίτηση του θιγόμενου ιδιοκτήτη πρέπει, κατ’ ελάχιστον, να περιέχονται τα εξής στοιχεία, τα οποία πρέπει να αποδεικνύονται με στοιχεία που προσκομίζονται με την υποβληθείσα ενώπιον της Διοικήσεως αίτηση: α) η κατά προορισμό χρήση του ακινήτου, η δυνατότητα εκμετάλλευσής του και οι περιορισμοί δόμησης που ισχύουν τόσο κατά τον χρόνο κτήσης του όσο και κατά τον χρόνο επιβολής των περιορισμών, όπως επίσης, και οι επιτρεπόμενες, μετά την επιβολή των περιορισμών, χρήσεις του ακινήτου, β) η τυχόν προηγουμένως ρητώς εκφρασθείσα ή προκύπτουσα βούληση του ιδιοκτήτη για εκμετάλλευση του ακινήτου καθ’ ορισμένο τρόπο, δυναμένη, μάλιστα, να συναχθεί και από τη χρήση αυτού κατά το προγενέστερο της υποβολής της αίτησής του χρονικό διάστημα, γ) η εν γένει συμπεριφορά της Διοικήσεως και, συγκεκριμένα, η κατόπιν ενεργειών της δημιουργία εύλογης προσδοκίας στον ιδιοκτήτη του βαρυνόμενου ακινήτου ότι μπορεί να το εκμεταλλευθεί καθ’ ορισμένο τρόπο, καθώς και δ) εκτίμηση της αξίας του ακινήτου πριν και μετά την επιβολή του περιορισμού. Πρόσφορα, εξάλλου, στοιχεία για την απόδειξη των ισχυρισμών αυτών είναι οι τίτλοι ιδιοκτησίας του ακινήτου, σχετικά τοπογραφικά διαγράμματα, μέσω των οποίων προσδιορίζεται επαρκώς η θέση του ακινήτου, ιδίως εν σχέσει με τα προστατευόμενα στοιχεία του φυσικού περιβάλλοντος και με παρακείμενους οικισμούς ή άλλες περιοχές ανάπτυξης οικονομικών εν γένει δραστηριοτήτων, και, τέλος, φορολογικά ή άλλου είδους στοιχεία εκτίμησης της αντικειμενικής και της εμπορικής αξίας του δεσμευόμενου ακινήτου
(Ε) Στην προκειμένη περίπτωση, το υποβληθέν από τον αιτούντα αίτημα αφορούσε την καταβολή αποζημίωσης ή άλλου αντισταθμίσματος, λόγω ουσιώδους στέρησης της χρήσης του ακινήτου του στο Ημεροβίγλι Θήρας, που είχε ενταχθεί σε Ζώνη Οικιστικού Ελέγχου, βάσει του άρθρου 29 του ν. 1337/1983. Η περίπτωση αυτή ενέπιπτε κατ’ αρχήν στο πεδίο εφαρμογής της διάταξης του άρθρου 22 του ν. 1650/1986. Όμως, στην αίτησή του αυτή ο αιτών δεν επισύναψε κανένα δικαιολογητικό, προς τεκμηρίωση των ισχυρισμών του, παρά ανέφερε τα στοιχεία του τίτλου κυριότητας, με τον οποίον το ακίνητο είχε περιέλθει στον ίδιον, τη θέση του ακινήτου, την πρόθεσή του να το αξιοποιήσει τουριστικά και την, κατά την εκτίμησή του, αξία του ακινήτου, πριν και μετά τη θεσμοθέτηση της Ζ.Ο.Ε. Πέραν αυτών, ο αιτών ανέπτυξε εκτενή επιχειρηματολογία για το νόμω βάσιμο του αιτήματός του, επιφυλάχθηκε δε να προσκομίσει κάθε στοιχείο που η Διοίκηση θα έκρινε “ότι απαιτείται για να κινηθεί η διαδικασία του καθορισμού και της καταβολής της αποζημίωσης, δηλώνοντας ρητώς ότι προτίθε(τ)αι να διατάξ(ει) και να καταβάλ(ει) τα έξοδα της σύνταξης έκθεσης εκτίμησης της ζημίας και της οφειλόμενης αποζημίωσης από το Σώμα Ορκωτών Εκτιμητών ή όποια άλλη εκτιμητική αρχή το Δημόσιο ορίσει”. Υπό τα δεδομένα, όμως, αυτά, ο αιτών δεν εκπλήρωσε την υποχρέωσή του να προσκομίσει τα στοιχεία στα οποία στήριζε το αίτημά του και, κατά συνέπεια, δεν στοιχειοθετήθηκε παράλειψη της Διοίκησης να επιληφθεί και να εξετάσει το, ατελώς υποβληθέν, αίτημα. Περαιτέρω, η Διοίκηση δεν είχε υποχρέωση να αναζητήσει από άλλες αρχές τα μη προσκομισθέντα ενώπιόν της στοιχεία και, ως εκ τούτου, δεν ασκεί επιρροή το γεγονός ότι, όπως προβάλλει ο αιτών, το συμβόλαιο μεταβίβασης και το συνημμένο τοπογραφικό διάγραμμα της επίμαχης έκτασης μπορούσαν να αναζητηθούν από το αρμόδιο κατά τόπον υποθηκοφυλακείο. Ούτε, άλλωστε, αρκούσε για να γεννηθεί υποχρέωση της Διοίκησης να αποφανθεί επί της αίτησης, η δηλωθείσα πρόθεση του αιτούντος να προσκομίσει στο μέλλον κάθε δικαιολογητικό που η Διοίκηση θα έκρινε ότι απαιτείται για τον καθορισμό και την καταβολή αποζημίωσης. Τέλος, ο αιτών υποστηρίζει με υπόμνημα ότι, το Μάρτιο του 2013, προσκόμισε στη Διοίκηση το συμβόλαιο μεταβίβασης, το τοπογραφικό διάγραμμα και την έκθεση εκτίμησης αρχιτέκτονα μηχανικού για την αγοραία αξία του ακινήτου, βάσει των δύο «σεναρίων» τουριστικής αξιοποίησης (για παραθεριστικές κατοικίες ή για ξενοδοχείο), στοιχεία που προσκομίζει και ενώπιον του Δικαστηρίου. Όμως, τα ανωτέρω, και αληθή υποτιθέμενα, ανάγονται σε χρόνο μετά την άσκηση της κρινόμενης αίτησης και δεν μπορούν, συνεπώς, να θεραπεύσουν την παράλειψη προσκόμισης των απαιτούμενων στοιχείων κατά το χρόνο υποβολής του αιτήματος, η σιωπηρή απόρριψη του οποίου προσβάλλεται.