Παραδοσιακοί Οικισμοί και πολεοδομικός σχεδιασμός: Η μετάβαση από τους περιορισμούς στη βιωσιμότητα και την προστασία της αρχιτεκτονικής κληρονομιάς Του Παναγιώτη Γαλάνη, Δικηγόρου, ΔΝ, Μεταδιδάκτορος Δικαίου Περιβάλλοντος

Παραδοσιακοί Οικισμοί και πολεοδομικός σχεδιασμός: Η μετάβαση από τους περιορισμούς στη βιωσιμότητα και την προστασία της αρχιτεκτονικής κληρονομιάς

 

Του Παναγιώτη Γαλάνη, Δικηγόρου, ΔΝ, Μεταδιδάκτορος Δικαίου Περιβάλλοντος

 

Ο «παραδοσιακός οικισμός» δεν ορίζεται στη νομοθεσία, αλλά στη νομολογία του ΣτΕ ως εξής[1]: «Παραδοσιακός οικισμός είναι το οικιστικό σύνολο που διατηρεί κατά το μάλλον ή ήττον τον παραδοσιακό πολεοδομικό του ιστό και παραδοσιακά οικοδομήματα και στοιχεία»[2]. Στα οικοδομήματα εμπίπτουν και οι κοινόχρηστοί τους χώροι. Ο παραδοσιακός χαρακτήρας μπορεί να οφείλεται σε ιστορικούς, λαογραφικούς, αισθητικούς, αρχιτεκτονικούς, πολεοδομικούς κλπ. λόγους και όχι μόνο στον αξιόλογο χαρακτήρα του οικισμού, που είναι ευρύτερη έννοια[3]. Σε περίπτωση που οικισμός έχει χαρακτηριστεί και ως «παραδοσιακός» και ως «έχων μνημειακή προστασία», υπερισχύει ο μνημειακός χαρακτήρας του, ως επιφέρων αυξημένη προστασία[4].

Η προστασία των παραδοσιακών οικισμών ερείδεται και στο άρθρο 24 παρ. 1, 6 του Συντάγματος και στη διεθνή Σύμβαση της Γρανάδας[5], αφού αποτελούν αδιαμφισβήτητα στοιχεία του πολιτιστικού περιβάλλοντος[6]. Εξάλλου, το Κράτος οφείλει να εντοπίσει, να καταγράψει και να αξιολογήσει αυτούς, για να λάβει σχετικά μέτρα, ώστε να αποκαταστήσει και τους καταστραφέντες[7]. Οι νέοι οικισμοί οφείλουν να εναρμονίζονται με τα παραδοσιακά πρότυπα και να μη διαταράσσουν την αρχιτεκτονική και πολεοδομική φυσιογνωμία του οικισμού. Τα ίδια ισχύουν και για τους παραδοσιακούς νησιωτικούς οικισμούς[8].

Η μελέτη, ο εντοπισμός, η καταγραφή και αξιολόγησή τους είναι προϋποθέσεις για την προστασία τους. Επίσης, πρέπει να θεσπιστούν ειδικοί όροι και περιορισμοί δόμησης και χρήσης σ’ αυτούς για τη μη αλλοίωση και την εις το διηνεκές διατήρηση[9].

Από τις παραπάνω διατάξεις περί διακρίσεων των «οικισμών», παραδοσιακοί μπορούν να χαρακτηριστούν όσοι καταρχήν είναι αξιόλογοι ή ακόμα και ενδιαφέροντες, χωρίς βεβαίως η εθνική νομοθεσία να προβλέπει ειδικότερα κριτήρια προς τούτο. Ούτε βέβαια συγκεντρώνονται κάπου οι επιτρεπόμενες χρήσεις γης στους οικισμούς αυτούς[10].

Διάταξη νόμου με την οποία αντικαθίστανται όροι και περιορισμοί δόμησης οικισμού, που είχαν καθορισθεί ενόψει του χαρακτηρισμού του ως παραδοσιακού, με επαναφορά απλώς σε ισχύ του πολεοδομικού καθεστώτος το οποίο είχε θεσπισθεί πριν τον χαρακτηρισμό, χωρίς να αξιολογείται η ιδιαίτερη φυσιογνωμία[11] του οικισμού, είναι αντισυνταγματική ως αντίθετη στο άρθρο 24 παρ. 6 του Συντάγματος[12].

Μπορούν εντός παραδοσιακών οικισμών κτήρια να χαρακτηριστούν διατηρητέα, οπότε και εμπίπτουν πλέον στη νομοθεσία για τα διατηρητέα (όροι και περιορισμοί δόμησης)[13].

Αρμόδιος φορέας προστασίας παραδοσιακών οικισμών είναι η Διεύθυνση Αρχιτεκτονικής, Οικοδομικών Κανονισμών και Αδειοδοτήσεων ΔΑΟΚΑ και δη το Τμήμα Ιστορικών Κέντρων Πόλεων και Παραδοσιακών οικισμών του ΥΠΕΝ. Επίσης, το ΥΠΕΣ για κάποιες περιφέρειες είναι αρμόδιο, όπως και το Υπουργείο Ναυτιλίας και Νησιωτικής Πολιτικής[14].

Οι ρυθμίσεις χαρακτηρισμού και προστασίας των πολιτιστικών αγαθών του Ν. 4858/2021 και της πολεοδομικής νομοθεσίας είναι διακεκριμένες και οι αντίστοιχοι χαρακτηρισμοί χωρούν επί τη βάσει διαφορετικών κριτηρίων[15].

Κατ’ άρθρο 6 παρ. 2 ΝΟΚ, με Προεδρικά Διατάγματα που εκδίδονται με πρόταση του ΥΠΕΝ ή του κατά περίπτωση αρμόδιου Υπουργού, ύστερα από αιτιολογημένη έκθεση της αρμόδιας υπηρεσίας του Υπουργείου, γνώμη του οικείου δημοτικού συμβουλίου και γνώμη του ΚΕΣΥΠΟΘΑ, με σκοπό τη διατήρηση και ανάδειξη της ιδιαίτερης ιστορικής, πολεοδομικής, αρχιτεκτονικής, λαογραφικής, κοινωνικής και αισθητικής φυσιογνωμίας τους[16] μπορεί να χαρακτηρίζονται:
α) Ως (παραδοσιακά) προστατευόμενα σύνολα: Οικισμοί ή τμήματα πόλεων ή οικισμών ή αυτοτελή οικιστικά σύνολα εκτός αυτών.
β) Ως ζώνες ιδιαίτερου κάλλους: Χώροι, τόποι, τοπία ή και φυσικοί σχηματισμοί που συνοδεύουν ή περιβάλλουν στοιχεία αρχιτεκτονικής κληρονομιάς, όπως και αυτοτελείς σχηματισμοί φυσικού ή ανθρωπογενούς χαρακτήρα, εντός ή εκτός οικισμών.
γ) Προκειμένου για την προστασία, αποκατάσταση, διατήρηση και ανάδειξη του πολεοδομικού ιστού των παραδοσιακών οικισμών, ιστορικών τόπων και αρχαιολογικών χώρων, ο οποίος αποτελεί συστατικό στοιχείο της ιδιαίτερης φυσιογνωμίας τους, είναι δυνατή η τροποποίηση ή αναθεώρηση του ισχύοντος ρυμοτομικού σχεδίου, έστω και αν με αυτή επέρχεται μείωση της επιφάνειας των κοινόχρηστων χώρων του.

Στις περιοχές αυτές μπορούν, μετά από μελέτες αστικού σχεδιασμού ή τοπίου, να θεσπίζονται ειδικοί όροι και περιορισμοί δόμησης και να καθορίζονται ειδικές χρήσεις.

Για τον χαρακτηρισμό πόλεων/τμημάτων πόλεων ή οικισμών ως παραδοσιακών και για τον καθορισμό όρων/περιορισμών δόμησης και χρήσεων γης σε οικισμούς/τμήματα πόλεων πρέπει να ακολουθείται η διαδικασία του άρθρου 6 παρ. 2 ΝΟΚ, ιδίως οι ρυθμίσεις περί των γνωμοδοτήσεων των ΚΕΣΥΠΟΘΑ και ΚΕΣΑ (όχι εκείνη του άρθρου 31 παρ. 1 ΝΟΚ)[17].

Ζήτημα εγείρεται αναφορικά με το διαφορετικό νομικό καθεστώς των ακινήτων εντός παραδοσιακού οικισμού σε σχέση με εκείνα που βρίσκονται εκτός, αναφορικά και με την αρχή της ισότητας, με το ΣτΕ να τάσσεται υπέρ της συνταγματικότητας της διάκρισης αυτής για λόγους δημοσίου συμφέροντος[18].

Για να χαρακτηριστεί ως παραδοσιακός ο οικισμός, δεν απαιτείται να έχει προηγηθεί οριοθέτησή του, αφού με τον χαρακτηρισμό προστατεύεται ο οικισμός στην πραγματική του κατάσταση[19].

Με τον Ν. 4447/2016, άρθρο 12 παρ. 1 περ. β δεν χορηγείται εξουσιοδότηση για τον καθορισμό τρόπου οριοθέτησης των πάσης φύσεως οικισμών ή τον καθορισμό του τρόπου πολεοδόμησης/επέκτασής τους.

  1. Για οικισμούς προ του 1923 εφαρμόζεται το ΠΔ της 2.3.1981, όχι αυτό της 24.4.1985[20]. Λαμβάνεται υπόψη η πραγματική κατάσταση (και η πλάνη περί τα πράγματα)[21].
  2. Για οικισμούς μετά το 1923 εφαρμόζεται το ΠΔ της 24.4.1985 και εκδίδεται ΠΔ.
  3. Αν υπάρχει εγκεκριμένο ΤΠΣ/ΕΠΣ, πολεοδομούνται με βάση τον Ν. 4447/2016, ειδάλλως αν υπάρχει εγκεκριμένο ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ, θα πρέπει ο ανώτερος σχεδιασμός να παρέχει εξουσιοδότηση για την πολεοδόμηση του οικισμού.

Γύρω από τα όρια του οικισμού μπορεί να καθορίζεται (περιμετρική) ζώνη προστασίας[22] σε απόσταση από τα όριά του ή σε ακτίνα από το κεντρικό του τμήμα. Οι αρμόδιες υπηρεσίες διατυπώνουν σύμφωνη γνώμη για τη χορήγηση οικοδομικών αδειών[23].

Η Αποκεντρωμένη Διοίκηση οίκοθεν ή μετά από πρόταση του οικείου Δήμου ή μετά από αίτημα οποιουδήποτε προσώπου έχει έννομο συμφέρον μπορεί να επισπεύδει τη διαδικασία κύρωσης του υφιστάμενου, κατά τη δημοσίευση του παρόντος, δικτύου κοινόχρηστων χώρων οικισμών στερουμένων εγκεκριμένου ρυμοτομικού σχεδίου, είτε πρόκειται για οικισμούς με πληθυσμό μέχρι δύο χιλιάδες (2.000) κατοίκους, οριοθετημένους κατά τις διατάξεις του από 24.4-3.5.1985 ΠΔ, όπως ισχύει, είτε για οικισμούς προϋφιστάμενους του έτους 1923, οριοθετημένους, κατά τις σχετικές διατάξεις όπως ισχύουν, είτε πρόκειται για μη οριοθετημένους οικισμούς, συμπεριλαμβανομένων και των κηρυγμένων ως παραδοσιακών, καθώς και των στάσιμων οικισμών.  Ως δίκτυο κοινόχρηστων χώρων, για την εφαρμογή της παρούσας παραγράφου, νοούνται ιδίως οι οδοί, οι πεζόδρομοι, οι πλατείες και άλλοι ελεύθεροι κοινόχρηστοι χώροι.

Η οριοθέτηση του οικισμού αποτελεί προϋπόθεση για την έγκριση της πολεοδομικής του μελέτης, η οποία θα περιέχει και κοινόχρηστους και κοινωφελείς χώρους, ρυθμίσεις για όρους/περιορισμούς δόμησης[24], οπότε και θα ισχύει η εισφορά σε γη και χρήμα.

Όταν υποβάλλεται αίτηση άρσης ρυμοτομικής δέσμευσης σε ακίνητα εντός παραδοσιακών οικισμών, λόγω της παρόδου ευλόγου χρονικού ορίου χωρίς συντέλεση της απαλλοτρίωσης, τότε πρέπει να προβεί η Διοίκηση στη νέα ρύθμιση του καθεστώτος, αν δεσμεύθηκε το ακίνητο χωρίς αποζημίωση[25].

Εφόσον δεν καθορίζονται όροι και περιορισμοί δόμησης ή χρήσεις κατά παρέκκλιση των ισχυουσών στην περιοχή, ώστε να προκαλούνται ευρύτερες επιπτώσεις στην πολεοδομική οργάνωση, δεν είναι απαραίτητη η γνωμοδότηση του ΚΕΣΑ κατά ΝΟΚ[26].

Ο καθορισμός ορίων τους είναι κανονιστική πράξη. Απαιτείται ΠΔ[27].

Η διαδικασία καθορισμού ορίζεται κάτωθι:

Πρώτα συντάσσεται αιτιολογημένη έκθεση του αρμόδιου Τμήματος του ΥΠΕΝ και αποστέλλεται έγγραφο στον αρμόδιο Δήμο. Τάσσονται προθεσμίες γνωμοδότησης. Ο φάκελος αποστέλλεται στη Διεύθυνση Νομοθετικού του Υπουργείου για τη σύνταξη σχεδίου ΠΔ. Γνωμοδοτεί το ΣτΕ επ’ αυτού και δημοσιεύεται στο ΦΕΚ.
Σε περίπτωση που θεσπίζονται και ειδικοί μορφολογικοί περιορισμοί δόμησης και ειδικοί όροι δόμησης που αποκλίνουν από τους ισχύοντες στην περιοχή, τότε απαιτείται και η γνώμη του ΚΕΣΑ[28]. Αν η γνώμη του δημοτικού συμβουλίου δεν περιέλθει στην αρμόδια υπηρεσία του κατά περίπτωση αρμόδιου Υπουργείου σε διάστημα δύο (2) μηνών από τη λήψη του σχετικού εγγράφου, το διάταγμα εκδίδεται και χωρίς αυτή.

Ο χαρακτηρισμός, σύμφωνα με την περίπτωση β’, εφόσον δεν θεσπίζονται ειδικοί όροι, μορφολογικοί περιορισμοί δόμησης και χρήσεις γης, μπορεί να γίνεται με απόφαση του κατά περίπτωση αρμόδιου Υπουργού, ύστερα από αιτιολογική έκθεση της αρμόδιας υπηρεσίας του
Υπουργείου, που δημοσιεύεται στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως.

Με το ίδιο ΠΔ μπορεί να χαρακτηρίζονται πλείονες του ενός οικισμοί.

 

[1] Τα στοιχεία για την κάτωθι ενότητα αντλήθηκαν σχεδόν κατ’ αποκλειστικά από την εξαιρετική  μονογραφία των Μ. Μπάκαβου, Φ. Φωτόπουλος, Περί παραδοσιακών οικισμών, εκδ. Νομ. Βιβλιοθήκη, 2017, την οποία και ωθείται ο αναγνώστης να μελετήσει.

[2] ΣτΕ 2471/2016, 2637/2013, 3907/2007, 977/2005 κλπ.

[3] ΣτΕ 1712/1998.

[4] ΣτΕ 912/2017, 1191/1996 κλπ.

[5] ΣτΕ ΠΕ 92/2004.

[6] ΣτΕ 1314/2018, 2526/2003 κλπ.

[7] Βλ. και άρθρο 1 περ. 3 Ν. 4447/2016, ΣτΕ ΠΕ 177/2018 κλπ.

[8] ΣτΕ 1935/2019, 2637/2013, 2471/2006 κλπ.

[9] ΣτΕ  ΠΕ 177/2018, 226/2010 κλπ.

[10] Μ. Μπάκαβου, Φ. Φωτόπουλος, ό.π., 22-23.

[11] ΣτΕ 2868-2870/2019.

[12] ΣτΕ 178/2003.

[13] ΣτΕ ΠΕ 444/2000, ΣτΕ 3984/1980 κλπ.

[14] Βλ. αντίστοιχα ΠΔ 141/2017 και ΠΔ 13/2018.

[15] Πρβλ. ΣτΕ 2128/2006.

[16] ΣτΕ ΠΕ 262/2012.

[17] ΣτΕ ΠΕ 73/2018, 165/2014 κλπ.

[18] ΣτΕ 3677/1987, 1870/1994, 3984/1980 κλπ.

[19] ΣτΕ 2267/2008.

[20] ΣτΕ 2052/2003, ΣτΕ ΠΕ 287/2011 κλπ.

[21] ΣτΕ 1268/2019, 1481/2015, 2128/2014, ΠΕ 113-115/2009, ΠΕ 182/2009, 4446/2010 κλπ.

[22] ΣτΕ 2887/2014, 2315/2008, 3077, 3844/2006, 2526/2003

[23] Μ. Μπάκαβου, Φ. Φωτόπουλος, ό.π., 117-118, ΣτΕ ΠΕ 654/2011, 111/2012, 66/2003 κλπ.

[24] Μ. Μπάκαβου, Φ. Φωτόπουλος, ό.π., 119.

[25] Μ. Μπάκαβου, Φ. Φωτόπουλος, ό.π., 119.

[26] ΣτΕ ΠΕ 153/2017.

[27] ΣτΕ 2072/1997, 1712/1998, 1502/1984, 1268/2019, 1481/2015 κλπ.

[28] ΣτΕ ΠΕ 117/2014: Αν συνιστά πολεοδομική παρέμβαση με ευρύτερες επιπτώσεις στην πολεοδομική οργάνωση του οικισμού (σε ευρύτερο αριθμό τετραγώνων, σε ακίνητο/οικόπεδο/κτήριο που κρίνεται σημαντικό κλπ.) τότε απαιτείται εκτός από την αιτιολογική έκθεση της αρμόδιας υπηρεσίας του ΥΠΕΝ και τη γνώμη του δημοτικού συμβουλίου, η γνώμη του ΚΕΣΥΠΟΘΑ και του ΚΕΣΑ.

Total
0
Shares
Αφήστε μια απάντηση

Η ηλ. διεύθυνση σας δεν δημοσιεύεται. Τα υποχρεωτικά πεδία σημειώνονται με *