ΟΤΑ και προστασία περιβάλλοντος

Του Παναγιώτη Γαλάνη, Δικηγόρου, ΔΝ, Μεταδιδάκτορος Δικαίου Περιβάλλοντος

 

Αρμοδιότητα άσκησης πολεοδομικού σχεδιασμού – ο ρόλος της τοπικής αυτοδιοίκησης στον σχεδιασμό

Οι Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης (ΟΤΑ) διοικούν γενικά τις τοπικές υποθέσεις, κάτι που συνιστά συνταγματική τους αποστολή. Με το άρθρο 102 παρ. 4 του Συντάγματος καθιερώνεται ο αμιγής έλεγχος νομιμότητας του κράτους επί των ΟΤΑ.

Ο δε Ν. 3852/2010 («Καλλικράτης») εισήγαγε κομβικές αλλαγές στην τοπική δημόσια διοίκηση για τη θεμελίωση ενός επιτελικού και λιγότερου δαπανηρού κράτους, κατ’ επιρροή και των διεθνών εξελίξεων. Θέτει δε και νέους όρους δανεισμού των ΟΤΑ και θεσπίζει νέα μέσα ορθολογικής και δημοσιονομικής διαχείρισης και εξυγίανσής τους.

Ζήτημα, ωστόσο, συνιστά η ερμηνεία της έννοιας της «τοπικής υπόθεσης», διότι ο συντακτικός νομοθέτης δεν προσδιορίζει ποιες είναι αυτές οι τοπικές υποθέσεις[1]. Πάντως, δεν υπάρχουν αμιγώς τοπικές ή γενικές υποθέσεις, διότι η ίδια η πραγματικότητα έχει επιβάλει τη συνδρομή της κεντρικής διοίκησης για μια σωρεία περιπτώσεων. Πάντως, εν αμφιβολία, το τεκμήριο είναι υπέρ του χαρακτηρισμού της υπόθεσης ως κρατικής.

Ως «τοπική» μπορεί να χαρακτηριστεί μια υπόθεση που αφορά την προστασία, βελτίωση των οικονομικών και κοινωνικοπολιτικών, αλλά και οικολογικών συμφερόντων των κατοίκων μιας περιφέρειας κάθε ΟΤΑ και όχι όσες αφορούν ένα γενικότερο εθνικό συμφέρον[2]. Ως κριτήριο θα μπορούσαν να χρησιμοποιηθούν και οι συνέπειες μιας αρμοδιότητας[3].

Με τα δεδομένα αυτά, το ΣτΕ έκρινε ως τοπική υπόθεση τη διαχείριση λατομείων μαρμάρων[4], ενώ έκρινε ως μη τοπικές υποθέσεις τη συντήρηση σχολικών κτηρίων[5], την εκτέλεση της υδατικής οικονομίας[6], την ονομασία και μετονομασία πλατειών, τον σχεδιασμό του οδικού δικτύου[7] κλπ. Η δε αναστολή οικοδομικών εργασιών δεν αποτελεί τοπική υπόθεση σύμφωνα με το άρθρο 102 παρ. 1[8].

Η άσκηση του πολεοδομικού σχεδιασμού αποτελεί κρατική υποχρέωση, με την οποία επιφορτίζεται η κεντρική κρατική και όχι η αιρετή διοίκηση. Βεβαίως, ο Δήμος ή η Περιφέρεια μπορούν να έχουν πρωτοβουλία για την εκπόνηση των πολεοδομικών σχεδίων, με αποτέλεσμα ο ρόλος της αιρετής τοπικής αυτοδιοίκησης να ασκεί περισσότερο ρόλο παρακινητικό, συμβουλευτικό και γνωμοδοτικό ρόλο[9].

Έτσι, κατά το ΝΔ του 1923 η έγκριση/τροποποίηση/επέκταση ρυμοτομικών σχεδίων και ο καθορισμός όρων και περιορισμών δόμησης γίνεται με προεδρικό διάταγμα, επιταγή που διατηρείται και στον Ν. 947/1979, 1337/1983, αφού για την Πολεοδομική Μελέτη απαιτείται έγκριση με ΠΔ, ενώ η έγκριση του πρώτου επιπέδου πολεοδομικού σχεδιασμού γινόταν με ΥΑ ή απόφαση του ΓΓ Περιφέρειας.

Με το άρθρο 33 παρ. 2 Ν. 1337/1983 δινόταν η δυνατότητα στους νομάρχες (κρατικά τότε όργανα) να ασκούν πολεοδομικές αρμοδιότητες ρυθμιστικού χαρακτήρα, εγκρίνοντας λ.χ. τα σχέδια και καθορίζοντας όρους και περιορισμούς δόμησης, ρύθμιση που κρίθηκε συνταγματική[10]. Με την ίδια διάταξη δόθηκε η εξουσιοδότηση στον ΠτΔ να μεταβιβάσει με ΠΔ πολεοδομικές αρμοδιότητες σε συγκεκριμένους δήμους και κοινότητες, λ.χ. την έγκριση ΠΜ, την τροποποίηση σχεδίων πόλεως, χωρίς μεταβολή όρων και περιορισμών δόμησης κλπ. Τα εκδοθέντα πολλαπλά ΠΔ αφορούσαν και μεταβίβαση αρμοδιοτήτων για την έκδοση κανονιστικών (!) πολεοδομικών ρυθμίσεων και κρίθηκε ως εκ τούτου η διάταξη του Ν. του 1983 αντισυνταγματική, επειδή ο πολεοδομικός σχεδιασμός συνιστά κρατική και όχι τοπική υπόθεση[11].

Με την ίδρυση της Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης περιήλθαν σε αυτούς πολλές πολεοδομικές αρμοδιότητες, ενώ με την ίδρυση των Περιφερειών (1997) μεταβιβάστηκαν στους ΓΓ της Περιφέρειας αρμοδιότητες ρυθμιστικού χαρακτήρα (λ.χ. έγκριση ΓΠΣ), με την εξαίρεση τα ΓΠΣ των ΡΣΑ-ΡΣΘ, η έγκριση των οποίων διενεργείτο με απόφαση του ΥΠΕΧΩΔΕ. Η νομολογία απεφάνθη περί του ανεπίτρεπτου της μεταβίβασης πολεοδομικών αρμοδιοτήτων στους ΟΤΑ α και β βαθμού.

Ακολούθως, με τη συνταγματική αναθεώρηση του 2001 προστέθηκε τέταρτο εδάφιο στο άρθρο 102 παρ. 1: Προβλέφθηκε ότι με νόμο μπορεί να ανατίθεται στους ΟΤΑ η άσκηση αρμοδιοτήτων που συνιστούν αποστολή του Κράτους, χωρίς όμως να επιλύεται οριστικά το θέμα, π.χ. η διαχείριση μεταλλείων κατέστη κρατική υπόθεση[12].

Ο νομοθέτης δεν επιτρέπεται να αφαιρέσει από τους ΟΤΑ τόσες αρμοδιότητες, καθιστώντας τους άνευ περιεχομένου αλλά ούτε να αναθέσει μόνο γνωμοδοτικές σε αυτούς αρμοδιότητες. Δεν επιτρέπεται δηλαδή να καταργήσει τον θεσμό των ΟΤΑ[13].

Στόχος του αναθεωρητικού νομοθέτη ήταν να αναθέσει με το Ν 3044/2002 την αρμοδιότητα έγκρισης/τροποποίησης πολεοδομικών σχεδίων στον Υπουργό, στους ΓΓ των περιφερειών και τους (αιρετούς) νομάρχες (ανάλογα με το είδος της τροποποίησης/έγκρισης)[14]. Στο μεταξύ εκδόθηκε ο Ν. 3044/2002. Το Ε΄ Τμήμα έθεσε το ερώτημα μήπως οι τροποποιήσεις έπρεπε να γίνουν με βάση τον νέο νόμο. Στα πρακτικά επεξεργασίας 601, 602/2002 του ΣτΕ τέθηκε το ζήτημα της συνταγματικότητας αναφορικά με τον αιρετό νομάρχη. Μεσολάβησε και η τροποποίηση του άρθρου 100 παρ. 5 Σ (υποχρεωτική παραπομπή από το τμήμα στην Ολομέλεια)^[15]. Στα δύο πρακτικά επεξεργασίας το ΣτΕ  απεφάνθη ότι ναι μεν κατά το τελευταίο εδάφιο του άρθρου 102 παρ. 1 με νόμο μπορεί να ανατεθεί η αρμοδιότητα στους ΟΤΑ, υπάρχει όμως και το άρθρο 43 παρ. 2 εδ. β΄ Σ και απαιτείται ειδική εξουσιοδότηση νόμου. Τέτοια εξουσιοδότηση δεν υπήρχε. Η Διοίκηση απέσυρε τα σχέδια των κανονιστικών διαταγμάτων, προκειμένου να μην εκδοθεί απόφαση της ΟλΣτΕ[16].

Με την ΟλΣτΕ 3661/2005 κρίθηκε ότι η διαμόρφωση, ανάπτυξη και πολεοδόμηση των οικισμών της Χώρας υπάγεται στη ρυθμιστική αρμοδιότητα και τον έλεγχο του Κράτους. Επισημάνθηκε εμφατικά ότι ο πολεοδομικός σχεδιασμός κάθε οικισμού αποτελεί ζήτημα γενικού ενδιαφέροντος, στο οποίο πρέπει κατά συνταγματική επιταγή να έχουν λόγο και κεντρικά κρατικά όργανα. Η έγκριση και τροποποίηση πολεοδομικών σχεδίων οποιασδήποτε κλίμακας και η θέσπιση με ρυθμίσεις κανονιστικού χαρακτήρα πάσης φύσεως όρων δόμησης δεν δύνανται να θεωρηθούν ειδικότερα θέματα κατ’ άρθρο 43 παρ. 2 του Συντάγματος ούτε θέματα τοπικού ενδιαφέροντος ή τεχνικού ή λεπτομερειακού χαρακτήρα. Οι ρυθμίσεις αυτές μπορούν να γίνουν μόνο με την έκδοση προεδρικού διατάγματος[17]. Ο κανόνας αυτός αφορά τόσο τις αμιγώς κανονιστικές πράξεις και τις πράξεις μικτού χαρακτήρα όσο και τις ατομικές πράξεις, λαμβανομένου υπόψη ότι ο πολεοδομικός σχεδιασμός συνδέει άρρηκτα τις κατηγορίες αυτές πράξεων, λόγω του μεγάλου βαθμού της εσωτερικής συνοχής του. Οι διατάξεις του άρθρου 10 παρ. 1 του Ν 3044/2002, με τις οποίες ανατίθεται η ρύθμιση των ανωτέρω θεμάτων σε άλλα, πλην του Προέδρου της Δημοκρατίας όργανα, αντίκεινται στις διατάξεις του άρθρου 24 παρ. 2 του Συντάγματος και ως εκ τούτου, είναι ανίσχυρες. Δέχεται, ωστόσο, η πλειοψηφία μία εξαίρεση: Αρμοδιότητες ωστόσο εφαρμογής πολεοδομικών σχεδίων και συναφείς εκτελεστικές αρμοδιότητες, που δεν έχουν τον κατά τα ανωτέρω γενικότερο χαρακτήρα, επιτρεπτώς ανατίθενται σε άλλα, πλην του ΠτΔ, όργανα. Προς την αρμοδιότητα δε εφαρμογής πολεοδομικών σχεδίων, της οποίας επιτρέπεται κατά τα ανωτέρω η ανάθεση και σε άλλα, πλην του Προέδρου της Δημοκρατίας, όργανα, εξομοιώνεται και η όλως εντετοπισμένη τροποποίησή τους, η οποία ωστόσο παύει να διατηρεί τον ως άνω ειδικότερο χαρακτήρα της, όταν αφορά προστατευόμενες περιοχές φυσικού ή πολιτιστικού περιβάλλοντος[18].  Η ανωτέρω κρατήσασα γνώμη δεν αγνοεί, ως διατείνεται κατωτέρω μειοψηφούσα γνώμη, τον στοιχειωδέστερο από τους κανόνες που διέπουν τη λειτουργία του Δικαστηρίου, δηλαδή τα συνταγματικά όρια τις δικαιοδοσίας του, η δε παραπομπή στην εκεί μνημονευόμενη απόφαση του ΔΕΚ, που πραγματεύεται εντελώς διαφορετικό ζήτημα ερμηνείας διατάξεων του ευρωπαϊκού κοινοτικού δικαίου, είναι μη συναφής προς το προκείμενο ζήτημα. Εξ άλλου, η γνώμη αυτή παραγνωρίζει ευθέως τόσο τη διατύπωση του άρθρου 43 παρ. 2 του Συντάγματος αλλά και την ιστορική ερμηνεία για την εφαρμογή του άρθρου αυτού σε συνδυασμό με το νέο άρθρο 102 παρ. 1 του Συντάγματος, όσο και βασικούς κανόνες ερμηνείας, κατά τους οποίους ουδόλως αποκλείεται η γραμματική και τελολογική ερμηνεία συνταγματικών όρων, προκειμένου να εξευρεθούν περιπτώσεις, στις οποίες εφαρμόζεται ευθέως και χωρίς ανάγκη νομοθετικής εξειδικεύσεως η τυχόν παρεχόμενη από την οικεία διάταξη συνταγματική προστασία[19].

Η μειοψηφία της απόφασης δέχθηκε ότι με νόμο μπορεί να παραχωρηθεί στους ΟΤΑ η άσκηση κάθε είδους αρμοδιοτήτων που συνιστούν κρατική αποστολή, εκτελεστικών, αλλά και ρυθμιστικών, εφόσον δεν αναιρείται, όμως, η ρυθμιστική κατ’ άρθρο 24 αρμοδιότητα του Κράτους.

Είχε κριθεί ότι νομοθετική θέσπιση χωροταξικών και πολεοδομικών ρυθμίσεων είναι συνταγματικώς επιτρεπτή, μόνον εφόσον έχει ψηφισθεί μετά από εκτίμηση ειδικής επιστημονικής μελέτης. Σύμφωνα με το σύστημα τυποποίησης των κατηγοριών χρήσεων γης, που εισάγει το ΠΔ της 23.2.1987 (ΦΕΚ Δ΄ 166), η Διοίκηση οφείλει να επιλέγει για κάθε περιοχή μία κατηγορία χρήσεων με το περιεχόμενο που ορίζεται στο ανωτέρω διάταγμα και με τη δυνατότητα να αποκλείει ορισμένες κατηγορίες χρήσεων. Η διαπίστωση παράνομης μεταβολής χρήσεως κτηρίου ή τμήματός του κατόπιν αυτοψίας της αρμόδιας αρχής, συνεπάγεται τη σφράγισή του, τον χαρακτηρισμό του ως αυθαιρέτου και την εντεύθεν επιβολή των κυρώσεων του άρθρου 22 παρ. 4 του ΓΟΚ/1985. Ο οικισμός της Βούλας Ν. Αττικής διατηρεί το χαρακτήρα του ως εξοχικός και τη σύμφωνη με τη λειτουργία του αυτή χρήση γης της κατοικίας, η οποία ωστόσο είναι διαφορετική από την κατ΄ άρθρο 2 του ΠΔ της 23.2 – 6.3.1987 έννοια της αμιγούς κατοικίας, αφού εκτός των κατοικιών επιτρέπει και την ύπαρξη ορισμένων κατηγοριών καταστημάτων, που εξυπηρετούν καθημερινές ανάγκες των κατοίκων, μόνο σε ορισμένες θέσεις. Η διάταξη του άρθρου 13 παρ. 24 του Ν. 3212/2003, δυνάμει της οποίας τροποποιούνται οι επιτρεπόμενες χρήσεις γης επί οικοπέδων με πρόσωπο επί συγκεκριμένης Λεωφόρου, συνιστά αποσπασματική πολεοδομική ρύθμιση, η οποία αντίκειται στο άρθρο 24 παρ. 1 και 2 του Συντάγματος, για το λόγο ότι μεταβάλλει επί το δυσμενέστερο το καθεστώς χρήσεων χωρίς να στηρίζεται σε αναγκαία ειδική μελέτη (μειοψ.).[20].

Η έγκριση με υπουργική απόφαση γενικού πολεοδομικού σχεδίου (ΓΠΣ), που αποτελεί το πρώτο στάδιο πολεοδομικού σχεδιασμού, δεν αντίκειται στο άρθρο 43 παρ. 2 Συντ., εφόσον κατά τη διαδικασία έγκρισης της πολεοδομικής μελέτης, με την οποία ολοκληρώνεται ο πολεοδομικός σχεδιασμός, οι προβλέψεις του ΓΠΣ μπορούν να ανατραπούν[21].

Κανονιστική εξουσιοδότηση προς άλλα όργανα της διοικήσεως δεν είναι επιτρεπτή για ζητήματα που άπτονται οικισμών οιασδήποτε κλίμακας, των οποίων τα σχέδια και οι όροι δομήσεως, για λόγους αρχαιολογικούς, αρχιτεκτονικούς, παραδοσιακούς, τουριστικούς, προστασίας φυσικού περιβάλλοντος, εξυπηρετήσεως του ιδιαιτέρου τοπίου και φυσικού κάλλους και αναπτύξεως παραθερισμού λόγου καταλλήλου θέσεως και κλίμακος έχουν προδήλως γενικότερη σημασίαν. Επομένως η έγκριση, τροποποίηση, επέκταση κ.λπ. των σχεδίων αυτών ως και ο μετ’ αυτών αρρήκτως συνδεδεμένος καθορισμός όρων δομήσεως πρέπει να γίνεται διά προεδρικού διατάγματος. Τέτοιο μείζον θέμα αποτελεί και ο οικιστικός έλεγχος και η ανάπτυξη αυτών[22].

Οι αρμοδιότητες εφαρμογής πολεοδομικών σχεδίων και οι συναφείς εκτελεστικές αρμοδιότητες, επιτρεπτώς ανατίθενται σε άλλα, πλην του Προέδρου της Δημοκρατίας, όργανα, προς την αρμοδιότητα δε εφαρμογής των πολεοδομικών σχεδίων εξομοιώνεται και η όλως εντετοπισμένη τροποποίησή τους, που μπορεί να επιχειρείται ομοίως, με πράξη διάφορη του διατάγματος, εκτός εάν αφορά προστατευόμενες περιοχές φυσικού ή πολιτιστικού περιβάλλοντος, στις οποίες περιλαμβάνονται και οι παράκτιες περιοχές σε ζώνη 500 μ. από την ακτή, οπότε πρέπει στην περίπτωση αυτή, να διενεργείται με την έκδοση προεδρικού διατάγματος. Η νομαρχιακή απόφαση, με την οποία τροποποιήθηκε το εγκεκριμένο σχέδιο πόλεως, καίτοι είναι όλως εντοπισμένη καθ΄ όσον αφορά ένα μόνο ΟΤ, έπρεπε να γίνει με προεδρικό διάταγμα, για το λόγο ότι εμπίπτει σε ζώνη 500 μ. από την ακτή[23].

Συνεπώς, τόσο οι κανονιστικές, όσο και οι μικτές πράξεις (τροποποίηση σχεδίων με καθορισμό όρων δόμησης ή χωρίς) που εισάγουν πολεοδομικές ρυθμίσεις γίνονται με ΠΔ. Εξαιρείται η όλως εντοπισμένη τροποποίηση ρυμοτομικών σχεδίων, εκτός αν αφορά σε προστατευόμενες περιοχές φυσικού/πολιτιστικού περιβάλλοντος. Οι όλως εντοπισμένες τροποποιήσεις που μπορούν να εκδίδονται και από άλλα του ΠτΔ όργανα είναι:

• Τροποποίηση εγκεκριμένου σχεδίου σε συμμόρφωση με δικαστική απόφαση με την οποία βεβαιώνεται η αυτοδίκαιη ανάκληση απαλλοτρίωσης ή αίρεται επιβληθείσα ρυμοτομική απαλλοτρίωση ή επιβληθέν ρυμοτομικό βάρος σε ιδιοκτησία για κοινωφελή σκοπό[24]
• Τροποποίηση ρυμοτομικού σχεδίου για καθορισμό κοινόχρηστων χώρων
• Σημειακή τροποποίηση σχεδίου πόλως για να καταστεί δυνατή η εφαρμογή του
• Καθορισμός κοινωφελών χώρων σε περιοχές εκτός σχεδίου, βάσει του άρθρου 26

Ν. 1337/1983, εφόσον προβλέπεται από ισχύον ΓΠΣ

• Τροποποίηση ρυμοτομικού σχεδίου για μετατροπή οδού σε πεζόδρομο
• Κρίθηκε, επίσης, εντοπισμένη η τροποποίηση ρυμοτομικού σχεδόυ για την κατάργηση τμήματος οδού μεταξύ 2 οικοδομικών τετραγώνων[25]
• Η σώρευση πλειόνων πολεοδομικών ρυθμίσεων στην ίδια διοικητική πράξη δεν θίγει τον χαρακτήρα τους ως εντοπισμένων[26].

Έχει υποστηριχθεί ότι αν η τροποποίηση του σχεδίου πόλεως λάβει χώρα με την έκδοση εγκριτικής ΥΑ πριν την έκδοση του ΠΔ, που εγκρίνει την Πολεοδομική Μελέτη, δεν στοιχειοθετείται λόγος ακύρωσης επί τη βάσει της αναρμοδιότητας του οργάνου[27]. Επίσης, ο αρμόδιος Υπουργός δύναται να εγκρίνει το υποβληθέν σχέδιο ΓΠΣ επιφέροντας ακόμη και ουσιώδεις μεταβολές χωρίς να απαιτείται αναπομπή στον οικείο ΟΤΑ προκειμένου να γνωμοδοτήσει[28].

Τέλος, θα πρέπει να ασκηθεί κριτική στη μεταβίβαση αρμοδιοτήτων στην πρωτοβάθμια τοπική αυτοδιοίκηση:

• Οι διεκπεραιωτικές αρμοδιότητες καθιστούν τους ΟΤΑ απλούς εκπροσώπους της κρατικής διοίκησης, αφού διεκπεραιώνουν υποθέσεις «ρουτίνας»
• Η πρωτοβουλία των ΟΤΑ είναι εξαρτημένη από την αποφασιστική αρμοδιότητα της κρατικής διοίκησης
• Οι γνωμοδοτικές αρμοδιότητες των ΟΤΑ φέρουν πάντα συμβουλευτικό χαρακτήρα.

Ειδικότερα:

i)       Αποκεντρωμένη Διοίκηση

            Με τον Ν. 3852/2010 οι 13 Περιφέρειες αντικαταστάθηκαν από τις 7 Αποκεντρωμένες Διοικήσεις. Με βάση το άρθρο 280 του νόμου αυτού, όπως ισχύει, η Αποκεντρωμένη διοίκηση έχει τις αρμοδιότητες των κρατικών περιφερειών του Ν. 2503/1997 και άρα αυτών που μεταφέρονται στο άρθρο 29 Ν. 2831/2000 (μετά τον Ν. 3044/2002) άρα στην αρμοδιότητά της ανήκει[29]:

• Η εξειδίκευση των γενικών κατευθύνσεων και οδηγιών στα θέματα πολεοδομικού σχεδιασμού οικιστικής πολιτικής και κατοικίας, καθώς και οικοδομικού και κτιριοδομικού κανονισμού.
• Η παρακολούθηση, ο συντονισμός και η διατύπωσηαπόψεων σε ότι αφορά προγράμματα μελετών (ΓΠΣ) και πολεοδομικών μελετών.
• Η έγκριση πολεοδομικών μελετών σε περιοχές ΒΕΠΕ, κατά τις διατάξεις των άρθρων 7 και 19 του Ν. 2545/1997 (ΦΕΚ 254 Α΄), όταν υπάρχει φορέας ΒΕΠΕ.
• Η έκδοση αποφάσεων, επί ενστάσεων κατά πράξεων αναλογισμού, σύμφωνα με το άρθρο 279 του ΚΒΠΝ.
• Η έγκριση σημειακών – εντοπισμένων τροποποιήσεων των εγκεκριμένων ρυμοτομικών σχεδίων και των χρήσεων και όρων δόμησης αυτών, σε ΟΤ επί του Βασικού Οδικού Δικτύου των νομών Αττικής και Θεσσαλονίκης, όπως αυτό καθορίστηκε με τις υπ΄αριθμ. 62556/5073/1990 (ΦΕΚ 701 Δ΄) και 62555/5072/1990 (ΦΕΚ 561 Δ΄) αποφάσεις του Υπουργού Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημόσιων Έργων, υπό την προϋπόθεση ότι δεν εμπίπτουν σε ζώνη πεντακοσίων μέτρων από την ακτή, σε παραδοσιακούς οικισμούς, σε τοπία ιδιαιτέρου φυσικού κάλλους, σε αρχαιολογικούς χώρους, σε δάση και δασικές εκτάσεις και σε περιοχές προστατευόμενες βάσει διεθνών συνθηκών (π.χ. RAMSAR) ή βάσει των άρθρων 18 και 19 του Ν. 1650/1986, όπως ισχύει. Για τις τροποποιήσεις της παρούσας τηρούνται οι διατάξεις της παραγράφου 4 του άρθρου 29 του Ν. 2831/2000, όπως ισχύει.

Άρα το ΥΠΕΝ είναι αρμόδιο για τις μη εντοπισμένες τροποποιήσεις και γι’ αυτές που εμπίπτουν σε προστατευόμενη περιοχή κατά τα ως άνω.

• Η ανακατάταξη οδικού δικτύου από δευτερεύον σε τριτεύον κλπ. δεν συνιστά καθεαυτή άσκηση πολεοδομικής αρμοδιότητας και επομένως επιτρεπτώς λαμβάνει χώρα με ΥΑ[30].

 

ii)     Αιρετή Περιφέρεια

      Η αιρετή Περιφέρεια του Ν. 3852/2010 αντικατέστησε τη νομαρχιακή αυτοδιοίκηση και τα νομαρχιακά διαμερίσματα. Βάσει του άρθρου 186 Ν. 3852/2010, οι ακόλουθες αρμοδιότητες πολεοδομικού χαρακτήρα ανήκουν στην αιρετή Περιφέρεια:

• Η έγκριση σημειακών – εντοπισμένων τροποποιήσεων των εγκεκριμένων ρυμοτομικών σχεδίων και των χρήσεων και όρων δόμησης αυτών, υπό την προϋπόθεση τήρησης των διατάξεων της παρ. 4 του άρθρου 29 του Ν. 2831/2000, όπως ισχύει και υπό την προϋπόθεση, επίσης, ότι δεν εμπίπτουν σε ζώνη πεντακοσίων μέτρων από την ακτή, σε παραδοσιακούς οικισμούς, σε τοπία ιδιαιτέρου φυσικού κάλλους, σε αρχαιολογικούς χώρους, σε δάση και δασικές εκτάσεις και σε περιοχές προστατευόμενες βάσει διεθνών συνθηκών (π.χ. Rasmar) ή βάσει των άρθρων 18 και 19 του Ν. 1650/1986, όπως ισχύει.
• Η κύρωση ή ακύρωση της πράξης αναλογισμού αποζημίωσης, τακτοποίησης, προσκύρωσης κατά τις διατάξεις του ΝΔ 17.7.1923 και η κρίση των ενστάσεων που υπεβλήθησαν κατ’ αυτών.
• Η κύρωση της πράξης εφαρμογής της πολεοδομικής μελέτης κατά τις διατάξεις του άρθρου 12 του Ν. 1337/1983 (Συνολική ΠΕ, Μεμονωμένη ΠΕ, Διορθωτική ΠΕ) και κρίση των ενστάσεων που υπεβλήθησαν κατ΄ αυτής.
• Κάθε αρμοδιότητα που ανήκε στην νομαρχιακή αυτοδιοίκηση πριν τον νόμο Καλλικράτη.

 

 

iii)   Δήμος

Οι ΟΤΑ πρώτου και δεύτερου βαθμού αναδιαρθώθηκαν με τον Ν. 3852/2010.

Βάσει του άρθρου 94 Ν. 3852/2010, οι ακόλουθες αρμοδιότητες πολεοδομικού χαρακτήρα ανήκουν στον Δήμο:

• Η έκδοση οικοδομικών αδειών, ο προέλεγχος για την έκδοσή τους, ο έλεγχος μελετών για οικοδομικές άδειες, συναφούς χαρακτήρα πολεοδομικές αρμοδιότητες, καθώς και ο έλεγχος και η επιβολή προστίμων για την κατασκευή αυθαιρέτων κτισμάτων, κατά την κείμενη νομοθεσία (ΓΟΚ, ΝΟΚ, επικίνδυνες οικοδομές), υπό την επιφύλαξη της περίπτωσης 45 του άρθρου 280.
• Η σύνταξη πράξεων εφαρμογής (άρθρο 12 Ν. 1337/1983).
• Η χορήγηση έγκρισης δομικής κατασκευής κεραίας κινητής τηλεφωνίας (Γ8 αρ. 1 άρθρου 75 ΚΔΚ).
• Η μελέτη έργων οδοποιίας και ηλεκτροφωτισμού και ο καθαρισμός των πεζοδρόμων.
• Η υποβολή γνώμης για ανάπλαση κατά τον Ν. 2742/1999.
• Ο έλεγχος εφαρμογής ρυμοτομικών σχεδίων στο έδαφος πριν την έγκριση των πινακίδων εφαρμογής. Πρόκειται για μη αποφασιστικές – προπαρασκευαστικές πράξεις εφαρμογής.

 

iv)    Λοιπές (συγκεντρωτικές) περιβαλλοντικές αρμοδιότητες ΟΤΑ[31]

Οι δήμοι:

• είναι αρμόδιοι για την εκμετάλλευση και αξιοποίηση των δασών, των βοσκοτόπων και καλλιεργήσιμων εκτάσεων (των εκτάσεών του, αλλά και εκείνων που του παραχωρούνται από το Δημόσιο ή που αποκαλύπτονται λόγω φυσικών και γεωμορφολογικών μεταβολών, άρθρο 197 Ν. 3463/2006).
• Κατασκευάζουν τα απαιτούμενα έργα βελτίωσης των βοσκοτόπων, καθώς και εγγειοβελτιωτικά έργα.
• Συνδράμουν το Πυροσβεστικό σώμα, διαθέτοντας προσωπικό και εξοπλισμό για την πρόληψη και καταστολή των πυρκαγιών.
• Γνωμοδοτούν δε για το ετήσιο σχέδιο πολιτικής προστασίας.
• Εξασφαλίζουν τη διαρκή βελτίωση των τεχνικών και κοινωνικών υποδομών (ύδρευσης, αποχέτευσης, αφαλάτωσης) για την προστασία των υδάτων από τη ρύπανση και αφαλάτωση.
• Εκτελούν τεχνικά έργα στον αιγιαλό για αποτροπή της διάβρωσης.
• Εκδίδουν τοπικές υγειονομικές διατάξεις και λαμβάνουν μέτρα προστασίας της δημόσιας υγείας (Ε 24 άρθρο 75 ΚΔΚ).
• Παραχωρούν την απλή χρήση αιγιαλού και παραλίας ή όχθης ποταμών και λιμνών.
• Καθορίζουν αλιευτικές περιόδους, εγκρίνουν τον εμπλουτισμό των ιχθυοτρόφων λιμνών κλπ.
• Παρέχουν απλή γνώμη για την παραχώρηση, (ανα)μίσθωση μονάδων υδατοκαλλιέργειας εντατικής ή ημιεντατικής μορφής.
• Συλλέγουν δεδομένα για τις υδατοκαλλιέργειες και την αλιεία στα εσωτερικά ύδατα.
• Διαδίδουν συλλεγείσες περιβαλλοντικές πληροφορίες.

Οι περιφέρειες:

• Είναι υπεύθυνες για την περιβαλλοντική αδειοδότηση Β’ κατηγορίας έργων και δραστηριοτήτων (ΠΠΔ).
• Παρέχουν γνώμη κατά τη διαδικασία ελέγχου των ΜΠΕ[32].
• Ελέγχουν την τήρηση των περιβαλλοντικών όρων και της εν γένει περιβαλλοντικής νομοθεσίας και της επιβολής διοικητικών κυρώσεων (άρθρα 6 και 30 Ν. 1650/1986).
• Σχεδιάζουν την οργάνωση της πρόληψης, ενημέρωσης και αντιμετώπισης των φυσικών καταστροφών στην περιφέρεια.
• Συμμετέχουν στον σχεδιασμό αντιπυρικής προστασίας στα δάση.
• Συνεργάζονται με το Πυροσβεστικό σώμα και άλλους φορείς ΟΤΑ.
• Χαρακτηρίζουν και αποχαρακτηρίζουν λατομικές περιοχές.
• Συμμετέχουν σε διαπεριφερειακά προγράμματα με τη συνεργασία της ΓΓ υδάτων
• Ελέγχουν τη διαχείριση των υπογείων και περιφερειακών υδάτων.
• Παρακολουθούν τη ρύπανση και μόλυνση των υδάτων, προχωρούν στη μελέτη και εφαρμογή αναπτυξιακών προγραμμάτων για την αλιεία και την εκμετάλλευση αλιευτικών πόρων.
• Διοικούν, διαχειρίζονται και εκμεταλλεύονται τους ιχθυοτρόφους υδάτων.
• Καταρτίζουν κανονισμούς λειτουργίας προστατευόμενων περιοχών, εφόσον δεν υπάρχουν φορείς διαχείρισης.
• Είναι υπεύθυνες για τη λειτουργία του εθνικού πληροφοριακού συστήματος για το περιβάλλον.
• Διαδίδουν συλλεγείσες περιβαλλοντικές πληροφορίες.

Ως μέτρα αναβάθμισης των αρμοδιοτήτων των ΟΤΑ στην περιβαλλοντική προστασία προτείνονται[33]:

• Η τροποποίηση των αρμοδιοτήτων των ΟΤΑ ούτως ώστε να συμπεριλάβει τις ΖΥΣ και την έκδοση απόφασης εξαίρεσης από την κατεδάφιση μικρών αυθαιρέτων,
• Η εκφορά δεσμευτικής γνώμης κατά τη διαδικασία εκπόνησης ΤΠΣ,
• Η μείωση των γνωμοδοτικών πολύπλοκων διαδικασιών κατά τον σχεδιασμό και την περιβαλλοντική αδειοδότηση,
• Η παρακολούθηση εφαρμογής των διαδικασιών ΕΠΕ και ΣΠΕ,
• Η αξιοποίηση των Πράσινων Δημόσιων Συμβάσεων (ΠΔΣ) π.χ. για την κατασκευή βιοκλιματικών κτηρίων σε έναν δήμο (άρθρο 25 ΝΟΚ),
• Η αξιοποίηση συμβάσεων διαδημοτικής και διαβαθμιδικής συνεργασίας ΟΤΑ,
• Η αξιοποίηση των ΣΔΙΤ,
• Η αξιοποίηση χρηματοδοτικών εργαλείων, όπως το LIFE +, το «Ορίζοντας 2020», το URBAN II, το URBACT κλπ.,
• Η σύσταση αναπτυξιακής εταιρείας εκ μέρους των ΟΤΑ: Ο Ν. 4674/2020 αφορά τη «στρατηγική αναπτυξιακή προοπτική των ΟΤΑ» και ορίζει τους «Αναπτυξιακούς Οργανισμούς» ως ΑΕ ειδικού σκοπού που λειτουργούν υπέρ του δημοσίου συμφέροντος, συμπράττοντας από κοινού με τους ΟΤΑ για την αντιμετώπιση της πρωτόγνωρης υγειονομικής κρίσης κλπ.
• Η συμμετοχή των ΟΤΑ για την υλοποίηση των στόχων βιώσιμης ανάπτυξης μπορεί να λάβει διαφορετικές μορφές, όπως π.χ. η θεματική ή προσέγγιση του κοινού. Συναφώς, η προσέγγιση LEADER αποσκοπεί να ενσωματώσει βασικές αρχές συμμετοχικής οργάνωσης, όπως η εδαφική προσέγγιση, η καινοτόμος προσέγγιση, η συνεργασία[34].
• Η ενίσχυση της συμμετοχικής διάστασης της περιβαλλοντικής και πολεοδομικής διακυβέρνησης μέσω της ενεργοποίησης και ουσιαστικής δράσης της Επιτροπής Διαβούλευσης.

 

[1] Βλ. προβληματισμό σε Τ. Χρυσικού, Η τοπική αυτοδιοίκηση και ο σημερινός διευρυμένος ρόλος της, ΤοΣ 177-190.

[2] Βλ. Σ. Κουστένη, Τοπική αυτοδιοίκηση και περιβάλλον, εκδ. Νομ. Βιβλιοθήκη, 2023, 284-285.

[3] Α. Μακρυδημήτρης, Μ. Πραβίτα, Διοικητική επιστήμη, Στοιχεία διοικητικής οργάνωσης, εκδ. Σάκκουλα, 2012, 335 επ.

[4] ΟλΣτΕ 2940/1975, 3377/1979.

[5] ΟλΣτΕ 1316/1979.

[6] ΣτΕ 3864/1978.

[7] ΣτΕ 4033/1998, 3862/2009 κλπ.

[8] ΣτΕ 655/1986.

[9]ΣτΕ 2072/2002.

[10] ΣτΕ 2916/1989 κλπ.

[11] ΣτΕ 2317/1999 κλπ., ΣτΕ 2446/2000, Π.-Μ. Ευστρατίου, Η άσκηση αρμοδιοτήτων που συνιστούν αποστολή του Κράτους από τους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Η ανάθεση αρμοδιοτήτων πολεοδομικού σχεδιασμού στους νομάρχες με το άρθρο 10 παρ. 1 του Ν 3044/2002 (ΣτΕ ΠΕ 601-2/2002), ΠερΔικ 1/2003, 24.

[12] ΟλΣτΕ 2940/1975.

[13] ΟλΣτΕ 257/1930, 2266/1964, 1089/1958.

[14] Το 2001, κάποια πολεοδομικά σχέδια εκδίδονταν υπό τη μορφή κανονιστικού προεδρικού διατάγματος. Αυτά υπόκεινταν σε επεξεργασία από το ΣτΕ. Περί τα 40 σχέδια είχαν υποβληθεί στο ΣτΕ.

[15] Βλ. και τελευταίο εδάφιο της διάταξης αυτής, σύμφωνα με την οποία το Τμήμα Ε’ πρέπει να το παραπέμπει στην διοικητική ολομέλεια.

[16] Βλ. σωρεία αποφάσεων: ΣτΕ 4493/2009, 2276/2008, 1533/2007, 3663/2005,

[17] Π.-Μ. Ευστρατίου, Ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας ως φορέας «άσκησης αρμοδιοτήτων που συνιστούν αποστολή του κράτους» (άρθρο 102 παρ. 1 Σ) – Η αντισυνταγματικότητα της ανάθεσης αρμοδιοτήτων πολεοδομικών ρυθμίσεων σε άλλα όργανα της διοίκησης με το άρθρο 10 παρ. 1 του Ν 3044/2002 (ΣτΕ Ολ 3661/2005), ΠερΔικ 4/2005, 544.

^[18] ΣτΕ 1553/2007: Προς την αρμοδιότητα εφαρμογής πολεοδομικών σχεδίων εξομοιώνεται και η όλως εντοπισμένη τροποποίησή τους, η οποία επιτρέπεται να επιχειρείται και με πράξη διάφορη του προεδρικού διατάγματος. Η ένδικη τροποποίηση του ρυμοτομικού σχεδίου της πόλης των Ιωαννίνων με παράλληλη μετατόπιση των οικοδομικών γραμμών αδιεξόδου οδού, αφορά μικρό αριθμό γειτονικών ακινήτων σε ένα μόνο ΟΤ και δεν συνιστά πολεοδομική παρέμβαση με ευρύτερες επιπτώσεις στην πολεοδομική οργάνωση του Δήμου. Επομένως, η προσβαλλόμενη απόφαση αρμοδίως εκδόθηκε από τον νομάρχη, εφ΄ όσον αφορά σε όλως εντοπισμένη τροποποίηση του οικείου ρυμοτομικού σχεδίου, βλ. και ΣτΕ 3276/2008.

[19] ΣτΕ 3661/2005, Γ. Γιαννακούρου, Το διοικητικό σύστημα του πολεοδομικού σχεδιασμού στην Ελλάδα: σκέψεις με αφορμή την ΣτΕ Ολ 3661/2005, ΠερΔικ 2/2006, 214.

[20] ΣτΕ Ολ 123/2007, 1528/2003, 384/2002, 3630/2006, 936/2017.

[21] ΣτΕ 3703/2011.

[22] ΣτΕ 1757/1998 (Ε’ Τμ.) [Δόμηση παραλιακού οικισμού] (σημ. Γ. Τράντας), ΠερΔικ 2/1999, 246.

[23] ΣτΕ 1291/2008.

[24] Βλ. ενδεικτικώς: ΣτΕ 874/2010, 861/2008, 2982/2009, 1291/2008, 1673/2007, 963/2007 κλπ.

[25] ΣτΕ 1357/2010, 4176/1997 κλπ., ΣτΕ 3214/2011.

[26] ΣτΕ 1359/2006.

[27] Ι. Μαθιουδάκης, Πρακτικά Χωροταξικού και Πολεοδομικού Δικαίου, εκδ. Ανιόν, 2020, 88.

[28] ΣτΕ 1643/2018.

[29] Βλ. και ΣτΕ 4577/2011.

[30] ΣτΕ 684/2018.

[31] Σ. Κουστένη, Τοπική Αυτοδιοίκηση και Περιβάλλον, εκδ. Νομ. Βιβλιοθήκη, 2023, 305-316.

[32] Βλ. και ΣτΕ 1910/2022.

[33] Αντί πολλών, βλ. εκτενώς Σ. Κουστένη, ό.π., 378 επ.

[34] Γ. Τσομπάνογλου και συνεργάτες, Η ανάδυση της ανθρωποκεντρικής κοινότητας, εκδ. Αθ. Σταμούλης, 2021, 214-215.