Περίληψη

Αριθμός 219/2021

ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΤΗΣ ΕΠΙΚΡΑΤΕΙΑΣ

ΟΛΟΜΕΛΕΙΑ

            […}

1. Επειδή, με την κρινόμενη αίτηση, η οποία ασκήθηκε κατά τον νόμο χωρίς καταβολή παραβόλου, ζητείται η αναίρεση της 4937/2017 αποφάσεως του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών, με την οποία απορρίφθηκε έφεση του αναιρεσείοντος Δημοσίου κατά της 16405/2014 αποφάσεως του Τριμελούς Διοικητικού Πρωτοδικείου Αθηνών. Με την τελευταία αυτή απόφαση έγινε εν μέρει δεκτή αγωγή του αναιρεσιβλήτου, μονίμου πολιτικού υπαλλήλου του Γενικού Επιτελείου Ναυτικού, και υποχρεώθηκε το αναιρεσείον να του καταβάλει νομιμοτόκως το ποσό των 33.765 ευρώ, που αντιστοιχεί: α) στη διαφορά του επιδόματος υπηρεσίας αλλοδαπής, που έλαβε κατά το χρονικό διάστημα από 31.8.2004 έως 31.8.2007, κατά το οποίο ήταν τοποθετημένος στο γραφείο ΜΑΒΑΣ/ΝΑΤΟ στις Βρυξέλλες, σε ποσοστό 60% του αντιστοίχως καταβαλλομένου επιδόματος στον Πρέσβη, και εκείνου που, κατά τους ισχυρισμούς του, έπρεπε να του έχει καταβληθεί, υπολογιζόμενο σε ποσοστό 75% του επιδόματος του Πρέσβη, ποσού 36.240 ευρώ, β) σε έξοδα πρώτης εγκατάστασης, ποσού 990 ευρώ και γ) σε έξοδα επαναπατρισμού, ποσού 1.020 ευρώ.

2. Επειδή, η υπόθεση εισάγεται ενώπιον της Ολομελείας μετά την 2498/2020 απόφαση της επταμελούς συνθέσεως του Στ΄ Τμήματος, με την οποία παραπέμφθηκε, κατ’ άρθρο 14 παρ. 5 του π.δ/τος 18/1989 (Α΄ 8), λόγω σπουδαιότητος, το ζήτημα της εννοίας του άρθρου 2 του ν. 3900/2010 (Α΄ 218) και ειδικότερα, το ζήτημα εάν στο πεδίο εφαρμογής του ως άνω άρθρου 2 υπάγεται, και υπό ποίες προϋποθέσεις, και η περίπτωση κρίσεως διοικητικού δικαστηρίου περί αντιθέσεως κανονιστικής διοικητικής πράξεως (και όχι μόνο τυπικού νόμου) στο Σύνταγμα.

[…]

4. […] Κατά την έννοια των ανωτέρω διατάξεων του άρθρου 12 του ν. 3900/2010, για το παραδεκτό της αιτήσεως αναιρέσεως απαιτείται η συνδρομή των προϋποθέσεων και των δύο ως άνω παραγράφων του άρθρου 53 του π.δ. 18/1989, και του ελάχιστου δηλαδή ποσού της διαφοράς, κατά την παράγραφο 4, και των κατά την παράγραφο 3 ισχυρισμών σχετικά με τη νομολογία (βλ. ΣτΕ 856/2013 επταμ. κ.ά.). Συνεπώς, αίτηση αναιρέσεως με χρηματικό αντικείμενο που υπολείπεται του ανωτέρω ποσού είναι, κατ’ αρχήν, σύμφωνα με τις διατάξεις αυτές, απορριπτέα ως απαράδεκτη. Ασκείται όμως, παρά ταύτα, παραδεκτώς, εφόσον συντρέχουν οι προϋποθέσεις της εξαιρετικής ως άνω διατάξεως του άρθρου 2 του ν. 3900/2010. Κατά την έννοια δε της τελευταίας αυτής διατάξεως, όπως προκύπτει τόσον από το γράμμα όσο και από τον σκοπό της (βλ. και την αιτιολογική έκθεση του νόμου), τότε μόνον επιτρέπεται η άσκηση αιτήσεως αναιρέσεως «κατά παρέκκλιση από κάθε άλλη διάταξη», όταν με την αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση έχει κριθεί διάταξη τυπικού νόμου ανίσχυρη ως αντίθετη στο Σύνταγμα ή άλλον υπερνομοθετικής ισχύος κανόνα δικαίου, χωρίς το ζήτημα να έχει κριθεί -κατά την άσκηση της αιτήσεως- από το Συμβούλιο της Επικρατείας. Πράγμα που ο νομοθέτης έκρινε τόσο σοβαρό για τη σταθερότητα της έννομης τάξης, ώστε, επιδιώκοντας την αποκατάστασή της το συντομότερο, να επιτρέψει την κατ’ αναίρεση επίλυση του ζητήματος από το ανώτατο δικαστήριο, ακόμα κι όταν δεν συντρέχουν οι κατ’ αρχήν προϋποθέσεις παραδεκτού που θέσπισε ο ίδιος για την αποσυμφόρηση του Δικαστηρίου (βλ. ιδίως ΣτΕ 752, 855/2013 επτ., 3159/2014). Περαιτέρω, συντρέχει, κατ’ αρχήν, η κατά τ’ ανωτέρω προϋπόθεση του άρθρου 2 του ν. 3900/2010 και όταν υπάρχει κρίση της αναιρεσιβαλλομένης περί αντισυνταγματικότητας κανονιστικής διοικητικής πράξεως, δεδομένου ότι, εκτός από την περίπτωση που έχει διατυπωθεί, με την αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση, ρητή κρίση ότι η κανονιστική υπουργική απόφαση είναι απλώς εκτός εξουσιοδοτήσεως, στις λοιπές περιπτώσεις η πλημμέλεια της κανονιστικής αποφάσεως αντανακλά, στην πραγματικότητα, στο κύρος του εξουσιοδοτικού νόμου. Άλλωστε, υπέρ της ερμηνευτικής αυτής εκδοχής συνηγορεί και ο λόγος θεσπίσεως της σχετικής ρυθμίσεως, να μην καταλείπεται, δηλαδή, στην έννομη τάξη ανεπίλυτο το ζήτημα ισχύος ή μη κανονιστικού επιπέδου ρυθμίσεων, ανεξάρτητα από την μορφή τους, που αξιώνουν εφαρμογή σε μη προσδιορίσιμο αριθμό περιπτώσεων (βλ. ΣτΕ 3679/2015 επτ., 3848, 4038/2015, 261/2016, 427/2018, βλ. και ΣτΕ 749/219). Μειοψήφησαν η Αντιπροέδρος Σ. Χρυσικοπούλου και οι Σύμβουλοι Ε. Αντωνόπουλος, Β. Ραφτοπούλου, Π. Μπραΐμη, Α.-Μ. Παπαδημητρίου, Κ. Κονιδιτσιώτου, Α. Γαλενιανού-Χαλκιαδάκη και Κ. Μαρίνου, προς την γνώμη των οποίων συνετάγη και η Πάρεδρος Μ. Σταματοπούλου, Κατά τη γνώμη της μειοψηφίας, η διάταξη του άρθρου 2 του ν. 3900/2010 για το κατά παρέκκλιση από κάθε άλλη διάταξη παραδεκτό της αιτήσεως αναιρέσεως εφαρμόζεται αποκλειστικώς και μόνο στις εξής περιπτώσεις: α) αν το διοικητικό δικαστήριο έχει κρίνει ρητώς διάταξη τυπικού νόμου αντισυνταγματική ή αντίθετη προς υπερνομοθετικής ισχύος κανόνα δικαίου και β) αν το διοικητικό δικαστήριο έχει κρίνει ρητώς αντισυνταγματική ή αντίθετη προς υπερνομοθετικής ισχύος κανόνα δικαίου διάταξη κανονιστικής διοικητικής πράξεως, η οποία διάταξη υπάρχει ήδη στο τυπικό νόμο, κατ’ εξουσιοδότηση του οποίου εκδόθηκε η κανονιστική αυτή πράξη ή ο οποίος αποτέλεσε το έρεισμά της, επιπροσθέτως δε, πρέπει το ζήτημα αυτό να μην έχει κριθεί με προηγούμενη απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας. Αν όμως το διοικητικό δικαστήριο έχει κρίνει αντισυνταγματική ή αντίθετη προς υπερνομοθετικής ισχύος κανόνα δικαίου συγκεκριμένη ειδικότερη ή λεπτομερειακού χαρακτήρα ή τεχνικής φύσεως ρύθμιση κανονιστικής διοικητικής πράξεως, είτε διότι η ρύθμιση αυτή έχει τεθεί καθ’ υπέρβαση της εξουσιοδοτήσεως του νόμου, κατά παράβαση του άρθρου 43 παρ. 2 εδάφιο δεύτερο του Συντάγματος, είτε διότι η ρύθμιση αυτή καθ’ εαυτήν παραβιάζει το Σύνταγμα ή κανόνα υπερνομοθετικής ισχύος, στις περιπτώσεις αυτές αποκλείεται η εφαρμογή του άρθρου 2 του ν. 3900/2010. Και τούτο διότι η δικονομικής φύσεως διάταξη του άρθρου 2 του ν. 3900/2010 ως διάταξη εξαιρετικού δικαίου είναι στενώς ερμηνευτέα (πρβλ. ΣτΕ 1438/2018 επτ., 4191/1983 Ολομ.) και δεν είναι επιδεκτική διασταλτικής ερμηνείας ούτε ανάλογης εφαρμογής, δεδομένου ότι αρμόζει ακριβώς μόνο στις ειδικές περιπτώσεις για τις οποίες προβλέφθηκε. Περαιτέρω, κατά το σαφές γράμμα της εξαιρετικής αυτής διατάξεως και ενόψει του επιδιωκόμενου με τη θέσπισή της σκοπού, ο μόνος λόγος για τον οποίο, κατά την εκτίμηση του νομοθέτη, επιτρέπεται να μην εφαρμόζονται οι προβλεπόμενες για την αποτελεσματική λειτουργία του Συμβουλίου της Επικρατείας προϋποθέσεις παραδεκτού της αιτήσεως αναιρέσεως είναι η αμφισβήτηση από τα διοικητικά δικαστήρια, χωρίς να υπάρχει νομολογία του ανωτάτου δικαστηρίου (βλ. Σ.τ.Ε. 2293/2020 επτ.), του κύρους διατάξεως τυπικού νόμου, δηλαδή νόμου ο οποίος έχει ψηφιστεί από τη Βουλή κατά την τακτική αυτής νομοθετική λειτουργία και κατ’ εφαρμογή των διατάξεων των άρθρων 26 παρ. 1 και 73 έως 80 του Συντάγματος (πρβλ. Α.Ε.Δ. 3/2010), ή κάθε άλλης νομοθετικής πράξεως, όχι δε και κανονιστικής διοικητικής πράξεως. Εξάλλου, κατά κανόνα, οι κανονιστικές διοικητικές πράξεις που αφορούν μεγάλο αριθμό προσώπων μπορούν να ελεγχθούν ως προς τη συμφωνία τους προς το Σύνταγμα μέσω των λοιπών διαδικασιών που προβλέπει το άρθρο 1 του ιδίου νόμου, ήτοι της πρότυπης δίκης και του προδικαστικού ερωτήματος, οι οποίες συναποτελούν το θεσπιζόμενο με το νόμο αυτό σύστημα ρυθμίσεων που επιτρέπει τον έλεγχο της συμφωνίας κάθε διατάξεως προς υπέρτερους κανόνες δικαίου (ιδίως Σύνταγμα, Ε.Σ.Δ.Α., δίκαιο Ευρωπαϊκής Ενώσεως).

5. Επειδή, εν προκειμένω, όπως προκύπτει από την αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση, με την […] απόφαση του Υπουργού Εθνικής Αμύνης (Γενικό Επιτελείο Ναυτικού/Β5-ΙΙ) αποφασίσθηκε η τοποθέτηση του αναιρεσιβλήτου, μονίμου πολιτικού υπαλλήλου του Γενικού Επιτελείου Ναυτικού, σε υπηρεσιακή θέση του εξωτερικού, ανήκουσα στον κλάδο Διοικητικού – Οικονομικού, με βαθμό Α΄ και, συγκεκριμένα, στο γραφείο ΜΑΒΑΣ/ΝΑΤΟ στις Βρυξέλλες, για το χρονικό διάστημα από 31.8.2004 έως 31.8.2007. Κατά το χρονικό αυτό διάστημα ο αναιρεσίβλητος ελάμβανε επίδομα υπηρεσίας αλλοδαπής, σε ποσοστό 60% επί του αντιστοίχου επιδόματος του Πρέσβη της χώρας στην οποία υπηρετούσε. Στις 13.11.2006 κατέθεσε αγωγή ενώπιον του Διοικητικού Πρωτοδικείου Αθηνών, ζητώντας να υποχρεωθεί το Ελληνικό Δημόσιο να του καταβάλει για το προαναφερόμενο χρονικό διάστημα, συμπληρωματικό εφάπαξ επίδομα υπηρεσίας αλλοδαπής, ανερχόμενο σε ποσοστό 15% του επιδόματος του Πρέσβη, ισχυριζόμενος ότι οι διατάξεις των υπ’ αριθμ. 2/72045/0022/7.10.1999 και 083/ΕΥΑ/ΑΣ11254/2001 κοινών υπουργικών αποφάσεων έχουν τεθεί, κατά παράβαση της συνταγματικώς κατοχυρωμένης αρχής της ισότητας, καθόσον οι υπάλληλοι του Υπουργείου Εξωτερικών, που υπηρετούν στην αλλοδαπή και ανήκουν στον κλάδο Διοικητικού – Οικονομικού κατέχοντες υπηρεσιακό βαθμό Α΄, όπως και ο αναιρεσίβλητος, ελάμβαναν επίδομα υπηρεσίας αλλοδαπής σε ποσοστό 75% του επιδόματος αλλοδαπής που ελάμβανε ο Έλληνας Πρέσβης στη χώρα όπου υπηρετούσαν. Έτσι, με την ασκηθείσα αγωγή του, ζήτησε να υποχρεωθεί το Ελληνικό Δημόσιο να του καταβάλει, νομιμοτόκως από την επομένη της ημέρας, που η διαφορά κάθε μηνιαίου επιδόματος υπηρεσίας αλλοδαπής κατέστη απαιτητή, άλλως από της επιδόσεως της αγωγής του, το συνολικό ποσό των 38.250,00 ευρώ, που αντιστοιχούσε: α) στη διαφορά του επιδόματος υπηρεσίας αλλοδαπής που έλαβε κατά το χρονικό διάστημα από 31.8.2004 έως 31.8.2007, κατά το οποίο ήταν τοποθετημένος στο γραφείο ΜΑΒΑΣ/ΝΑΤΟ στις Βρυξέλλες, σε ποσοστό 60% του αντιστοίχως καταβαλλόμενου επιδόματος του Πρέσβη και εκείνου, που, κατά τους ισχυρισμούς του, έπρεπε να του είχε καταβληθεί, υπολογιζόμενο σε ποσοστό 75% του επιδόματος του Πρέσβη, ποσού 36.240 ευρώ, β) σε έξοδα πρώτης εγκατάστασης, ποσού 990,00 ευρώ, και γ) σε έξοδα επαναπατρισμού, ποσού 1.020,00 ευρώ. Η εν λόγω αγωγή, μετά και την έκδοση της 15428/2012 προδικαστικής απόφασης, έγινε εν μέρει δεκτή, με την 16405/2014 απόφαση του Τριμελούς Διοικητικού Πρωτοδικείου Αθηνών, και υποχρεώθηκε το Ελληνικό Δημόσιο να του καταβάλει διαφορά, ποσοστού 15% του επιδόματος υπηρεσίας αλλοδαπής, ανερχόμενη σε 33.765,00 ευρώ. Κατά της αποφάσεως αυτής το αναιρεσείον Δημόσιο άσκησε έφεση, η οποία και απορρίφθηκε με την αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση. […]

6. Επειδή, η κρινόμενη αίτηση, κατατεθείσα την 12.12.2017, εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του ν. 3900/2010, το δε ποσό της διαφοράς, που άγεται ενώπιον του Δικαστηρίου, υπολείπεται των 40.000 ευρώ (βλ. σκέψεις 1 και 4) και, συνεπώς, κατά τα εκτεθέντα στη σκέψη 3, η αίτηση αυτή δεν είναι παραδεκτή κατά τις διατάξεις του άρθρου 12 του εν λόγω νόμου. Mε το εισαγωγικό δικόγραφο προβάλλεται ότι η κρινόμενη αίτηση ασκείται παραδεκτώς, κατ’ άρθρο 2 του ν. 3900/2010, καθότι η αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση έκρινε ρητώς αντισυνταγματική την ως άνω ρύθμιση, για το ζήτημα δε αυτό δεν υφίσταται νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας. Περαιτέρω δε προβάλλεται ότι επιτρεπτώς γίνεται επίκληση του άρθρου 2 για την κατ’ εξαίρεση θεμελίωση του παραδεκτού της κρινομένης αιτήσεως, δεδομένου ότι, εκτός από την περίπτωση που διατυπώνεται με την αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση ρητή κρίση ότι η κανονιστική πράξη είναι απλώς εκτός εξουσιοδοτήσεως, στις λοιπές περιπτώσεις η πλημμέλεια της κανονιστικής αποφάσεως αντανακλά, στην πραγματικότητα, στο κύρος του εξουσιοδοτικού νόμου. Ο ισχυρισμός αυτός είναι βάσιμος και πρέπει να γίνει δεκτός, δεδομένου ότι το δικάσαν δικαστήριο, δεχόμενο, εν προκειμένω, ότι η ως άνω κοινή υπουργική απόφαση αντίκειται στη διάταξη του άρθρου 4 παρ. 1 του Συντάγματος, δέχθηκε, στην πραγματικότητα, ότι αυτή εκδόθηκε εντός των ορίων της εξουσιοδοτήσεως και ότι, επομένως, η ανωτέρω εξουσιοδοτική διάταξη του άρθρου 17 του ν. 2685/1999 επέτρεπε τη θέσπιση μειωμένου ποσοστού επιδόματος αλλοδαπής σε σχέση με το προβλεπόμενο για τους (μη διπλωματικούς) υπαλλήλους του Υπουργείου Εξωτερικών, κρίθηκε δε ως εκ τούτου, κατ’ ουσίαν, η κατά τούτο αντισυνταγματικότητα της εξουσιοδοτικής αυτής διατάξεως (πρβλ. ΣτΕ 427/2018, 3867/2014, 2011/2015). Αν και κατά την γνώμη της μειοψηφίας, εφόσον η αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση δεν εξέφερε ρητή και απερίφραστη κρίση περί αντιθέσεως στο Σύνταγμα διατάξεως τυπικού νόμου και δη του ν. 2685/1999, στο πεδίο εφαρμογής του οποίου υπάγεται ο αναιρεσίβλητος, αλλά της κατ’ εξουσιοδότηση αυτού, εκδοθείσας κοινής υπουργικής αποφάσεως και μάλιστα σε σύγκριση με την αντίστοιχη κοινή υπουργική απόφαση, που έχει εκδοθεί βάσει του ν. 2534/1998, ο οποίος εφαρμόζεται στους υπαλλήλους του Υπουργείου Εξωτερικών, χωρίς η αντίθεση αυτή να αντανακλά σε ρύθμιση, και συνακόλουθα, στο κύρος τυπικού νόμου, δεν συντρέχει περίπτωση εφαρμογής του άρθρου 2 του ν. 3900/2010, και, συνεπώς, κατά τη γνώμη αυτή, ο πιο πάνω ισχυρισμός του αναιρεσείοντος είναι αβάσιμος και η κρινόμενη αίτηση θα έπρεπε ν’ απορριφθεί ως απαράδεκτη. Μετά δε την, κατά τα ανωτέρω, επίλυση του ζητήματος που παραπέμφθηκε στην Ολομέλεια, η υπόθεση πρέπει να αναπεμφθεί για περαιτέρω κρίση στο Στ΄ Τμήμα του Συμβουλίου της Επικρατείας.

[..]