Το ένδικο βοήθημα της αίτησης ακύρωσης. Οι λόγοι ακύρωσης (Διοικητικό Δικονομικό Δίκαιο της 12ης και 13ης Νοεμβρίου 2018)
Βλ. ιδίως, Απ. Γέροντα, Επιτομή Διοικητικού Δικονομικού Δικαίου, Εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2014, σ. 76 επ.· Π. Δ. Δαγτόγλου, Διοικητικό Δικονομικό Δίκαιο, Εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2014, αρ. περ. 577-612· Π. Λαζαράτου, Διοικητικό Δικονομικό Δίκαιο, Νομική Βιβλιοθήκη, 2018, αρ. περ. 730-740· Επ. Σπηλιωτόπουλου, Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου, Νομική Βιβλιοθήκη, αρ. περ. 494-521. Για τον λόγο ακύρωσης της παράβασης ουσιώδους τύπου, βλ. ιδίως Κ. Γώγου, Διαδικαστικά Σφάλματα και Ακύρωση των Διοικητικών Πράξεων, Νομική Βιβλιοθήκη, 2017.
Εννοιολογικές διευκρινίσεις. Η κατηγοριοποίηση των λόγων ακύρωσης
1. Η αίτηση ακύρωσης που ασκήθηκε παραδεκτώς είναι νόμω βάσιμη, δηλαδή ευσταθεί και πρέπει να γίνει δεκτή, εφόσον συντρέχει η προβαλλόμενη από τον αιτούντα παράβαση του δικαίου εκ μέρους της διοικητικής αρχής που εξέδωσε τη συγκεκριμένη πράξη. Λόγοι ακύρωσης είναι τα νομικά ελαττώματα της διοικητικής πράξης, των οποίων η διαπίστωση συνεπάγεται την ακύρωσή της από το Συμβούλιο της Επικρατείας ή το Διοικητικό Εφετείο. Στην πραγματικότητα, δηλαδή, υφίσταται ένας μόνο λόγος ακύρωσης, που είναι η παράβαση του δικαίου και, συνακολούθως, η παρανομία της διοικητικής πράξης. Ο έλεγχος νομιμότητας που ασκεί ο ακυρωτικός δικαστής αντιστοιχεί στους τέσσερεις λόγους ακύρωσης, οι οποίοι, στο πλαίσιο του ελληνικού διοικητικού δικονομικού δικαίου, προβλέπονται στο άρθρο 48 του πδ 18/1989, αποτελούν δε πτυχές του ενιαίου λόγου ακύρωσης που έγκειται στην παράβαση του δικαίου. Οι λόγοι αυτοί απορρέουν προφανώς από τη σχετική νομολογία του γαλλικού Conseil d’Etat, η οποία διαμόρφωσε προοδευτικά τους τέσσερις moyens de légalité (ή, αλλιώς, cas d’ouverture) της αίτησης ακύρωσης (recours pour excès de pouvoir). Στη Γαλλία, οι λόγοι αυτοί διατηρούν τον νομολογιακό χαρακτήρα τους, εφόσον δεν απέκτησαν ρητή νομοθετική κατοχύρωση με τον Code de justice administrative, με συνέπεια τη δυνατότητα διαρκούς προσαρμογής και διεύρυνσής τους από τον διοικητικό δικαστή. Σημειώνεται ότι το άρθρο 263, δεύτερο εδάφιο, της ΣΛΕΕ προβλέπει τους ίδιους ακριβώς λόγους ακύρωσης στο πλαίσιο των προσφυγών κατά των πράξεων των οργάνων της Ένωσης: αναρμοδιότητα, παράβαση ουσιώδους τύπου, παράβαση των Συνθηκών ή οποιουδήποτε κανόνα σχετικού με την εφαρμογή τους και κατάχρηση εξουσίας.
2. Το Σύνταγμα (άρθρο 95 παρ. 1 στοιχείο α΄) αναφέρεται σε δύο λόγους, την υπέρβαση εξουσίας και την παράβαση νόμου, που επίσης αποτελούν πτυχές της παράβασης του δικαίου. Στα καθ’ύλην ευρετήρια της νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας αναφέρονται 24 λόγοι ακύρωσης, η συντριπτική πλειονότητα των οποίων ανήκει στην παράβαση κατ’ουσίαν διάταξης νόμου.
3. Όσον αφορά τη σειρά εξέτασης των λόγων ακύρωσης, η νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας δέχεται ότι η εξέταση των λόγων που ανάγονται στην αρμοδιότητα και τη διοικητική διαδικασία, αφορούν δηλαδή την τυπική ή εξωτερική νομιμότητα, προηγείται της εξέτασης των λόγων που ανάγονται στην εσωτερική νομιμότητα, όπως η νομιμότητα της αιτιολογίας της προσβαλλόμενης πράξης (ΣτΕ 3222/2002). Πάντως, γίνεται νομολογιακώς δεκτό ότι το Συμβούλιο της Επικρατείας έχει πάντοτε την ευχέρεια να προτάξει της εξέτασης λόγων ακύρωσης, οι οποίοι ανάγονται στην τυπική νομιμότητα της προσβαλλομένης πράξης, την εξέταση λόγου αναγομένου στην ουσιαστική νομιμότητα της πράξης αυτής, ιδίως όταν το τιθέμενο με τον λόγο τούτο ζήτημα έχει ήδη αντιμετωπισθεί από τη νομολογία του Δικαστηρίου, υπό την προϋπόθεση, βεβαίως, ότι δεν αμφισβητούνται από τα μέρη τα κρίσιμα για την εφαρμογή του νόμου πραγματικά περιστατικά (ΣτΕ 2076/2000, 1317/2009).
4. Τέλος, οι λόγοι ακύρωσης πρέπει να στηρίζουν το ακυρωτικό αίτημα, διαφορετικά απορρίπτονται ως αλυσιτελείς(ατελέσφοροι, ανωφελείς). Κατά την πάγια πλέον νομολογία, όταν προσβάλλεται διοικητική πράξη που έχει εκδοθεί κατά δεσμία αρμοδιότητακαι δεν αμφισβητούνται τα κρίσιμα πραγματικά περιστατικά, τότε, και υπό την προϋπόθεση ότι δεν πρόκειται περί ανυποστάτου πράξεως, παρέλκει ως αλυσιτελής η έρευνα τυπικών λόγων, όπως είναι οι λόγοι περί αναρμοδιότητας, μη νομίμου συγκροτήσεωςή κακής συνθέσεως του συλλογικού οργάνου (ή της ανεξάρτητης αρχής) που εξέδωσε την πράξη, καθώς και οι λόγοι περί μη τηρήσεως των τύπων που έχουν ταχθεί από τον νόμο για την έκδοσή της. Και τούτο διότι το αρμόδιο όργανο, ακόμη και αν δεν είχε συντελεσθεί η προβαλλόμενη παραβίαση ουσιώδους τύπου της διαδικασίας, θα όφειλε κατά νόμον να εκδώσει την πράξη με το ίδιο ακριβώς περιεχόμενο (ΣτΕ Ολ 530/2003, 3813/2010, 667/2011, 4306/2011, 3953/2015, 1172/2016, 2111/2017, Ολ 2018/2018: «….αλυσιτελώς προβάλλονται με την κρινόμενη αίτηση τυπικοί λόγοι περί μη νομίμου συγκροτήσεως και συνθέσεως του ΕΣΡ καθώς και της Διάσκεψης των Προέδρων της Βουλής, με απόφαση της οποίας συγκροτήθηκε η εκδούσα την προσβαλλόμενη πράξη Αρχή, εφόσον ο τερματισμός της λειτουργίας του τηλεοπτικού σταθμού της αιτούσης διατάχθηκε κατά δεσμία αρμοδιότητα, κατ’ εφαρμογή διάταξης νόμου (άρθρο 14Α παρ. 1 ν. 4339/2015), η οποία δεν καταλείπει περιθώριο εκτιμήσεως στο ΕΣΡ, και με υποστατή πράξη, η οποία βάλλεται αβασίμως ως προς την εσωτερική της νομιμότητα και δεν αμφισβητείται η πραγματική της βάση…». Βλ. και ΣτΕ 842/2014: «εφ’ όσον προσβαλλόμενη διοικητική πράξη εκδίδεται κατά δέσμια αρμοδιότητα, εάν ο ακυρωτικός δικαστής, εν όψει και του μη αμφισβητουμένου πραγματικού της υποθέσεως, κρίνει ότι, από πλευράς εσωτερικής νομιμότητας, η πράξη αυτή βάλλεται αβασίμως, ότι δηλαδή ο νόμος δεν επιτρέπει την έκδοση της πράξεως με το περιεχόμενο που αξιώνει ο αιτών, τότε, και εφ’ όσον δεν πρόκειται περί ανυπόστατης πράξεως, παρέλκει ως αλυσιτελής η εξέταση τυπικών λόγων, όπως οι λόγοι περί αναρμοδιότητας, μη νομίμου συγκροτήσεως ή κακής συνθέσεως γνωμοδοτήσαντος συλλογικού οργάνου. Τούτο δε, διότι το διοικητικό όργανο, ακόμη και αν δεν είχε συντελεσθεί η προβαλλόμενη παραβίαση ουσιώδους τύπου της διαδικασίας, ώφειλε να εκδώσει την πράξη με το ίδιο ακριβώς περιεχόμενο (ΣτΕ Ολ 530/2003, 671-672/20117μ., 667, 715, 972/2011, 425, 846, 3813/2010, 320/2006, 2268, 3815/2005, 859, 3627, 3984/2004). Εν όψει τούτων, εφ’ όσον η προσβαλλόμενη πράξη εκδίδεται κατά δέσμια αρμοδιότητα και όχι κατά διακριτική ευχέρεια, είναι δε νομίμως αιτιολογημένη ως προς τον δασικό χαρακτήρα της επίδικης εκτάσεως, …ο λόγος με τον οποίο προβάλλεται ότι η πράξη αυτή είναι ακυρωτέα λόγω κακής συνθέσεως της δευτεροβάθμιας επιτροπής, και ειδικότερα επειδή μη νομίμως μετέσχε αυτής ο αναπληρωτής του Προέδρου αντί για τον τελευταίο, είναι… απορριπτέος προεχόντως ως αλυσιτελής, διότι υπό το κρίσιμο νομικό και πραγματικό καθεστώς η προσβαλλόμενη πράξη δεν μπορούσε να έχει διαφορετικό περιεχόμενο…». Επίσης,ΣτΕ 1568/2016: «… το αρμόδιο συλλογικό όργανο, μέλος του οποίου δηλώνει τη συνδρομή λόγου αποχής από ορισμένη ενέργεια του οργάνου ή στο οποίο υποβάλλεται αίτηση εξαιρέσεως μέλους του (άρθρο 7 παρ. 3 και 4 του ΚΔΔιαδ), αποφαίνεται σχετικώς ασκώντας δεσμία αρμοδιότητα και όχι διακριτική ευχέρεια, οφείλει δε, αναλόγως αν συντρέχει κατά νόμο ο λόγος της αποχής ή της εξαιρέσεως, να δεχθεί ή να απορρίψει τη δήλωση ή την αίτηση. Ενόψει των ανωτέρω, η Επιτροπή του Διαγωνισμού, υπό οποιαδήποτε σύνθεση και αν είχε επιληφθεί του ζητήματος της συμμετοχής στη σύνθεσή της του [Χ], θα έπρεπε … να θεωρήσει νόμιμη τη συμμετοχή του ανωτέρω. Επομένως, ο ισχυρισμός του αιτούντος, κατά τον οποίο η Επιτροπή εξέδωσε την από 21-3-2016 απόφασή της …, με την οποία θεώρησε ότι δεν συνέτρεχε κώλυμα του [Χ], με μη νόμιμη σύνθεση λόγω μη νόμιμης προσκλήσεως του αναπληρωματικού μέλους της [Ψ], πέραν του ότι προβάλλεται απαραδέκτως το πρώτον με το από 28-6-2016 υπόμνημα του αιτούντος, που κατατέθηκε μετά τη συζήτηση της υποθέσεως στο ακροατήριο, είναι εν πάση περιπτώσει απορριπτέος ως αλυσιτελώς προβαλλόμενος (πρβλ. ΣτΕ 2804/2012, Ολ 530/2003)».
5. Περαιτέρω, με την απόφαση ΣτΕ Ολ 4447/2012κρίθηκε ότι «για το λυσιτελές της προβολής από τον διοικούμενο λόγου ακυρώσεως περί μη τηρήσεως του δικαιώματος προηγουμένης ακροάσεως πριν την έκδοση της δυσμενούς γι’ αυτόν πράξεως απαιτείται και παράλληλη αναφορά και των ισχυρισμών που αυτός θα προέβαλε ενώπιον της Διοικήσεως αν είχε κληθεί».
6. Τέλος, αλυσιτελής μπορεί να χαρακτηρισθεί και η προσβολή μιας πράξης, όταν οι συμπροσβαλλόμενες με αυτήν που θεμελιώνουν το έννομο συμφέρον του αιτούντος προσβάλλονται απαραδέκτως (πχ εκπροθέσμως). Βλ. ΣτΕ 3006/2001: «…εφόσον η πολεοδομική μελέτη και η πράξη εφαρμογής της προσβάλλονται απαραδέκτως … και, συνεπώς, δεν είναι δυνατό να ελεγχθούν ακυρωτικώς, η προσβολή της παραπάνω υπουργικής απόφασης είναι αλυσιτελής διότι η τυχόν ακύρωσή της δεν θα είχε ως αποτέλεσμα να ανατραπούν οι λοιπές προσβαλλόμενες πράξεις, από τις οποίες επέρχονται οι δυσμενείς για τα ακίνητα του αιτούντος συνέπειες, στις οποίες θεμελιώνεται το έννομο συμφέρον του». Βλ. συναφώς, Ευ. Παυλίδου, Οι αλυσιτελείς αιτήσεις ακυρώσεως στη νομολογία του ΣτΕ, ΕφημΔΔ 2/2015, σ. 246.
Α. Η εξωτερική νομιμότητα
7. Η αμφισβήτηση της εξωτερικής νομιμότητας μιας διοικητικής πράξης δεν είναι η προσβολή της ουσιαστικής ρύθμισης που θεσπίζει αλλά του τρόπου με τον οποίον εκδόθηκε. Καλύπτει, ειδικότερα, την αρμοδιότητα του οργάνου (Ι), τη διαδικασία που ακολουθείται για την έκδοση της πράξης και τον τύπο που αυτή θα περιβληθεί (ΙΙ)
Ι. Αναρμοδιότητα της διοικητικής αρχής που εξέδωσε την πράξη
8. Αναρμοδιότητα είναι η έλλειψη νόμιμης ικανότητας του διοικητικού οργάνου να εκδώσει τη συγκεκριμένη πράξη. Με άλλα λόγια, υπάρχει αναρμοδιότητα όταν ένα διοικητικό όργανο εκδίδει διοικητική πράξη η οποία δεν εμπίπτει στην κατηγορία αυτών που το εν λόγω όργανο μπορεί, σύμφωνα με τον κανόνα δικαίου που το διέπει, να εκδώσει. Στην περίπτωση των συλλογικών οργάνων, η μη νόμιμη συγκρότηση, δηλαδή η παράβαση των κανόνων που διέπουν τις προϋποθέσεις απόκτησης της ιδιότητας μέλους τέτοιου οργάνου, συνεπάγεται αναρμοδιότητά τους. Πρόκειται για σοβαρή πλημμέλεια, στο μέτρο που η έννοια της αρμοδιότητας αποτελεί τη βάση του διοικητικού δικαίου. Η σημασία των κανόνων της αρμοδιότητας υπογραμμίζεται από το γεγονός ότι η παραβίασή τους συνιστά λόγο δημόσιας τάξης, αυτεπαγγέλτως εξεταζόμενο από τον διοικητικό δικαστή [1].
9. Στην περίπτωση σύνθετου οργάνου (το οποίο διαθέτει συλλογική αρμοδιότητα, όπως ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας και ο/οι υπουργός/οί που προσυπογράφει/ουν διάταγμα, οι πλείονες υπουργοί που εκδίδουν ΚΥΑ), αναρμοδιότητα συντρέχει και εάν η πράξη εκδόθηκε από ένα μόνον από τα συναρμόδια όργανα. Αναρμοδιότητα υπάρχει, επίσης, στις περιπτώσεις ιεραρχικής υποκατάστασης ή υποκατάστασης εποπτείας, καθώς και στις περιπτώσεις μεταβίβασης αρμοδιότητας ή εξουσιοδότησης υπογραφής (άρθρο 9 του ΚΔΔιαδ), εάν οι σχετικές κανονιστικές πράξεις που τις προβλέπουν δεν έχουν δημοσιευθεί, οπότε είναι ανυπόστατες, με συνέπεια να μη μεταβιβαστεί η αρμοδιότητα ούτε η εξουσία υπογραφής.
10. Η αρμοδιότητα του διοικητικού οργάνουκρίνεται επί τη βάσει τριών κριτηρίων, του ουσιαστικού, του τοπικού και του χρονικού [2]. Το ουσιαστικό στοιχείο είναι το βασικότερο: αφορά το πεδίο δράσης και τις εξουσίες του οργάνου στο πεδίο αυτό. Πρόκειται για την καθ’ ύλην αρμοδιότητα του οργάνου.
11.Από την καθ’ύλην αναρμοδιότητα διακρίνονται βαρύτερες περιπτώσεις έλλειψης εξουσίας για την έκδοση της πράξης, που κατά νομική ακριβολογία καθιστούν την πράξη όχι απλώς ακυρώσιμη, αλλά ανυπόστατη ή ανύπαρκτη. Για λόγους ασφάλειας δικαίου, τέτοιες πράξεις προσβάλλονται πλέον παραδεκτώς. Στις περιπτώσεις αυτές εντάσσεται η κλαδική αναρμοδιότητα, η ρύθμιση δηλαδή αντικειμένου της αρμοδιότητας ενός διοικητικού οργάνου από όργανο άλλου διοικητικού κλάδου, όπως η βεβαίωση φόρου από αστυνομική αρχή ή ο διορισμός του Γενικού Γραμματέα της Αποκεντρωμένης Διοίκησης από τον Υπουργό Παιδείας. Εδώ ανήκει, επίσης, η υπέρβαση καθηκόντων, δηλαδή η άσκηση εκ μέρους διοικητικού οργάνου δραστηριότητας που ανήκει σε όργανο άλλης πολιτειακής εξουσίας. Τέλος, εδώ εντάσσεται η νόσφιση εξουσίας, δηλαδή η έκδοση κατ’ επίφαση διοικητικής πράξης από ιδιώτη. Τονίζεται ότι δεν αποτελεί νόσφιση εξουσίας η έκδοση διοικητικής πράξης από φορέα διοικητικού οργάνου που διορίστηκε παράνομα ή του οποίου ο διορισμός έχει ανακληθεί. Κατά το άρθρο 20 παρ. 3 του Ν. 3528/2007, οι πράξεις του υπαλλήλου του οποίου ο διορισμός ανακλήθηκε είναι έγκυρες. Επομένως, οι πράξεις αυτές δεν μπορούν να ανακληθούν για αναρμοδιότητα, αλλά μόνο για άλλους λόγους. Ανάλογα ισχύουν και στις περιπτώσεις του defactoδιοικητικού οργάνου και της ευλογοφανούς νομιμότητας του διορισμού.
12. Η αρμοδιότητα εξαρτάται, περαιτέρω, από τοπικές θεωρήσεις. Ειδικότερα, οι αρμοδιότητες των διοικητικών οργάνων ασκούνται είτε στο σύνολο της επικράτειας (κεντρικά κρατικά όργανα), είτε σε τμήματα αυτής (περιφερειακά κρατικά όργανα, όπως ο Γενικός Γραμματέας της Αποκεντρωμένης Διοίκησης, ή όργανα των ΟΤΑ ή άλλων νπδδ ειδικών σκοπών τα οποία δραστηριοποιούνται σε ορισμένο δήμο ή περιφέρεια, που αποτελεί την έδρα τους). Πρόκειται για την κατά τόπον αρμοδιότητα.
13. Τέλος, η αρμοδιότητα έχει χρονική διάσταση. Συνδέεται, αφενός, με τον χρόνο της θητείας ενός διοικητικού οργάνου [3]και, αφετέρου, με την προθεσμία εντός της οποίας οφείλει να ασκήσει την αρμοδιότητά του. Εάν η σχετική προθεσμία είναι αποκλειστική, η έκδοση της πράξης μετά την εκπνοή της ισοδυναμεί με κατά χρόνον αναρμοδιότητα [4]. Αντίθετα, η έκδοση πράξης μετά την πάροδο των ενδεικτικών προθεσμιών που τάσσουν στις διοικητικές αρχές οι σχετικές διατάξεις (άρθρο 10 κΔΔιαδ) δεν επηρεάζει το κύρος της.
14. Η αρμοδιότητα του οργάνου πρέπει να υφίσταται κατά τον χρόνο έκδοσης της πράξης. Εάν η πράξη είναι δημοσιευτέα, η αρμοδιότητα πρέπει να υφίσταται τόσο κατά τον χρόνο της υπογραφής όσο και κατά τον χρόνο της δημοσίευσης της πράξης. Πάντως, εάν μετά την έκδοση της πράξης η αρμοδιότητα του οργάνου περιέλθει, με μεταγενέστερη νομοθετική διάταξη, σε άλλο όργανο, το κύρος της πράξης δεν επηρεάζεται [5].
ΙΙ. Παράβαση ουσιώδους τύπου που έχει ταχθεί για την ενέργεια της πράξης
15. Στην εν λόγω κατηγορία ελαττωμάτων εντάσσονται πλημμέλειες που αφορούν τους τύπους, δηλαδή τις ενέργειες στις οποίες πρέπει να προβεί το αρμόδιο διοικητικό όργανο για την έκδοση της εκτελεστής διοικητικής πράξης. Πράγματι, η αρχή της νομιμότητας επιτάσσει να εκδίδονται οι διοικητικές πράξεις σύμφωνα με τη διαδικασία που προβλέπουν οι σχετικοί κανόνες δικαίου. Πάντως, κατά πάγια νομολογία, τη νομιμότητα της πράξης πλήττει η παράβαση μόνον των ουσιωδών τύπων, δηλαδή εκείνων που μπορούν να επηρεάσουν το περιεχόμενο της ρύθμισης που θεσπίζεται με την πράξη. Στην κατηγορία των ουσιωδών τυπικών ελαττωμάτων ανήκουν οι πλημμέλειες στη σύνθεση ή τη λειτουργία ενός συλλογικού οργάνου [6], δηλαδή η παράβαση των διατάξεων των άρθρων 14 και 15 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, η έλλειψη ή τα ελαττώματα της γνωμοδότησης [7]λόγω παράβασης των διατάξεων του άρθρου 20 του ως άνω Κώδικα ή των ειδικών διατάξεων που την προβλέπουν σε κάθε περίπτωση, η παράλειψη του δικαιώματος προηγούμενης ακρόασης [8], που προβλέπεται στο άρθρο 20 παρ. 2 του Συντάγματος και εξειδικεύεται στο άρθρο 6 του ΚΔιΔιαδ, η άρνηση παροχής πρόσβασης σε έγγραφα [9], όπως ρυθμίζεται στο άρθρο 5 του Κώδικα, και η μη αναφορά της αιτιολογίας στο σώμα της πράξης, όταν το προβλέπουν οι σχετικές διατάξεις [10].
16. Στη σύγχρονη νομολογία παρατηρείται μια τάση άμβλυνσης της σημασίας της τυπικής νομιμότητας. Γίνεται, έτσι, δεκτό ότι, στην περίπτωση που η προσβαλλόμενη διοικητική πράξη εκδίδεται κατά δέσμια αρμοδιότητα, εάν ο ακυρωτικός δικαστής, εν όψει και του δεν αμφισβητείται το πραγματικό της συγκεκριμένης υπόθεσης, κρίνει ότι η πράξη αυτή είναι νόμιμη από άποψη εσωτερικής νομιμότητας, ότι δηλαδή ο νόμος δεν επιτρέπει την έκδοση της πράξης με το περιεχόμενο που αξιώνει ο αιτών, τότε παρέλκει ως αλυσιτελήςη εξέταση τυπικών λόγων, όπως είναι οι λόγοι περί αναρμοδιότητας, μη νόμιμης συγκρότησης ή κακής σύνθεσης του γνωμοδοτήσαντος συλλογικού οργάνου. Πράγματι, ακόμη και αν δεν είχε συντελεσθεί η προβαλλόμενη παραβίαση ουσιώδους τύπου της διαδικασίας, το διοικητικό όργανο όφειλε να εκδώσει την πράξη με το ίδιο ακριβώς περιεχόμενο [11]. Η ανωτέρω προσέγγιση, παρά την αυστηρή κριτική που δέχθηκε από τους υποστηρικτές της δικονομικής ορθοδοξίας [12], λαμβανομένου υπόψη του γράμματος των άρθρων 48 του ΠΔ 18/1989 και 79 παρ. 3 του Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας, επεκτάθηκε και στο δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης, το οποίο αποτελεί σημαντική διαδικαστική εγγύηση υπέρ του διοικουμένου. Έτσι, κρίθηκε ότι για τη λυσιτελή προβολή από τον διοικούμενο λόγου ακύρωσης περί μη τήρησης του δικαιώματος προηγουμένης ακρόασης πριν την έκδοση της δυσμενούς γι’ αυτόν πράξης, απαιτείται και παράλληλη αναφορά των ισχυρισμών που αυτός θα προέβαλλε ενώπιον της Διοίκησης αν είχε κληθεί [13]. Η υποβάθμιση όμως ενός διαδικαστικού δικαιώματος που, εκτός από τη συνταγματική του κατοχύρωση, αποτελεί και θεμελιώδες δικαίωμα της ενωσιακής έννομης τάξης, ως βασική παράμετρος του δικαιώματος χρηστής διοίκησης (άρθρο 41 παρ. 2 στοιχ. α ́ ΧΘΔΕΕ), μπορεί να δημιουργήσει προβλήματα συμβατότητας της εν λόγω νομολογίας προς το δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, οσάκις τα εθνικά όργανα ενεργούν στο πεδίο εφαρμογής του δικαίου αυτού [14].Χαρακτηριστικό παράδειγμα συναφώς αποτελεί το δικαίωμα ακρόασης στην περίπτωση υπηκόου τρίτης χώρας, ο οποίος τελεί σε κατάσταση παρανομίας και ως προς τον οποίο λαμβάνεται απόφαση περί επι- στροφής σύμφωνα με την οδηγία 2008/115/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 16ης Δεκεμβρίου 2008, σχετικά με τους κοινούς κανόνες και διαδικασίες στα κράτη μέλη για την επιστροφή των παρανόμως διαμενόντων υπηκόων τρίτων χωρών[15].
17. Ενδιαφέρον παρουσιάζει εν προκειμένω η μετρημένη και ρεαλιστική προσέγγιση του γαλλικού Conseil d’Etat, που έκρινε το 2011 ότι η ακύρωση επέρχεται μόνο για την παράβαση τύπου ο οποίος επηρέασε, στην υπό κρίση υπόθεση, το περιεχόμενο της προσβαλλόμενης πράξης [16], χαιρετίσθηκε δε ως σημαντικός σταθμός στην εξέλιξη του ρόλου του διοικητικού δικαστή [17]και στον εκσυγχρονισμό των νομολογιακών προτύπων σχετικά με τις συνέπειες της εξωτερικής παρανομίας. Ο κανόνας αυτός συνοδεύεται από δύο εξαιρέσεις: δεν εφαρμόζεται, αφενός, όταν η προβαλλόμενη διαδικαστική πλημμέλεια στέρησε τον ενδιαφερόμενο από κάποια εγγύηση (πράγμα που συμβαίνει σε περίπτωση προσβολής είτε των δικαιωμάτων άμυνας, όπως του δικαιώματος προηγούμενης ακρόασης, είτε του δικαιώματος συμμετοχής στη διαδικασία λήψης μιας απόφασης, όπως η συμμετοχή του προσωπικού στον καθορισμό των συνθηκών εργασίας μέσω της νομότυπης διεξαγωγής γνωμοδοτικής διαδικασίας) και, αφετέρου, όταν επηρεάζει την αρμοδιότητα του οργάνου που εξέδωσε την πράξη. Ακόμη και αν παρουσιάζει κάποιες πρακτικές δυσχέρειες εφαρμογής, ο νομολογιακός αυτός κανόνας προάγει την ασφάλεια δικαίου ή ακριβέστερα την αναζήτηση της σταθερότητας των νομικών καταστάσεων, η οποία κατισχύει της μηχανικής εφαρμογής της αρχής της νομιμότητας [18].
Β. Η εσωτερική νομιμότητα της προσβαλλόμενης πράξης 18. Η εσωτερική νομιμότητα αφορά το περιεχόμενο της πράξης, της ρύθμισης δηλαδή που θεσπίζεται με τη διοικητική πράξη. Στο πλαίσιο αυτό, ο έλεγχος του δικαστή καλύπτει τη συμβατότητα, αφενός, του περιεχομένου και, αφετέρου του σκοπού της πράξης προς τον κανόνα δικαίου που τη διέπει. ΙΙΙ. Παράβαση κατ’ουσίαν διάταξης του νόμου 19. Η παράβαση νόμου ως λόγος ακύρωσης έχει ευρύτατο περιεχόμενο και, παρά τη στενότητα του χρησιμοποιούμενου όρου, καλύπτει την παράβαση κάθε ουσιαστικού κανόνα δικαίου, γραπτού ή άγραφου, που συνθέτει το πλέγμα της διοικητικής νομιμότητας [19]. Πρόκειται για τον σημαντικότερο και τον συχνότερα προβαλλόμενο λόγο ακύρωσης των διοικητικών πράξεων που εξασφαλίζει την εκ μέρους της Διοίκησης τήρηση της αρχής της νομιμότητας, δηλαδή των κανόνων δικαίου που διέπουν το ρυθμιστικό περιεχόμενο της συγκεκριμένης διοικητικής πράξης, εκτός από τους κανόνες που ρυθμίζουν την αρμοδιότητα των οργάνων και τη διαδικασία έκδοσης της πράξης. Ειδική περίπτωση παράβασης κατ’ουσία διάταξης νόμου συνιστά η παράβαση του δεδικασμένου, δηλαδή της οριστικής κρίσης επί ζητήματος διοικητικής φύσης η οποία περιλαμβάνεται σε προηγούμενη δικαστική απόφαση που έχει περιβληθεί την ισχύ τυπικού δεδικασμένου [20].Η Διοίκηση δεν μπορεί να εκδώσει διοικητική πράξη αντίθετη προς τα ζητήματα που κρίθηκαν με αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικρατείας ή των διοικητικών δικαστηρίων και στα οποία εκτείνεται το δεδικασμένο [21]. αα. Η έκταση του ελέγχου 20. Η παράβαση κατ’ουσίαν διάταξης νόμου καλύπτει το σύνολο των προϋποθέσεων εφαρμογής του κανόνα δικαίου που αποτελεί το έρεισμα της προσβαλλόμενης διοικητικής πράξης. Ειδικότερα, οι κυριότερες περιπτώσεις παράβασης μπορούν να συνοψισθούν ως εξής:
- Εφαρμογή κανόνα δικαίου διαφορετικού από αυτόν που ρυθμίζει τη συγκεκριμένη πράξη, οπότε η πράξη στερείται νομίμου ερείσματος.
- Πλάνη περί τα πράγματα, η οποία έγκειται στην αντικειμενική ανυπαρξία των πραγματικών ή νομικών καταστάσεων που έλαβε υπόψη του το διοικητικό όργα- νο για την εφαρμογή του κανόνα δικαίου που προβλέπει την έκδοση της πράξης. Με άλλα λόγια, το διοικητικό όργανο πεπλανημένως θεώρησε ότι συντρέχουν οι νόμιμες προϋποθέσεις έκδοσης της πράξης, ή, σε περίπτωση αρνητικής πράξης, ότι δεν συντρέχουν. Όσον αφορά την ορθότητα των ουσιαστικών εκτιμήσεων, εκ μέρους του διοικητικού οργάνου, των πραγματικών καταστάσεων που συνιστούν τις νόμιμες προϋποθέσεις έκδοσης της πράξης, ο έλεγχός της αποτελεί συνάρτηση του ασκουμένου ενδίκου βοηθήματος. Αποκλείεται στην περίπτωση της αίτησης ακύρωσης, ενώ είναι δυνατός επί των ενδίκων βοηθημάτων ουσίας.
- Εσφαλμένος νομικός χαρακτηρισμός, ο οποίος έγκειται στην εσφαλμένη υπαγωγή των πραγματικών καταστάσεων που έχουν διαπιστωθεί σε νομική έννοια οριζόμενη από τον εφαρμοστέο κανόνα δικαίου.
- Έλλειψη ή ελαττώματα της αιτιολογίας, η οποία δεν είναι σύμφωνη προς τις επιταγές του άρθρου 17 παρ. 2 του ΚΔΔιαδ. Στοιχεία της αιτιολογίας είναι η αναφορά του κανόνα δικαίου που προβλέπει την έκδοση της οικείας πράξης, δηλαδή αποτελεί το νόμιμο έρεισμά της, η ερμηνεία του, οι νόμιμες προϋποθέσεις εφαρμογής του που έχουν διαπιστωθεί, η ουσιαστική εκτίμηση των πραγματικών καταστάσεων όταν επιτρέπεται, ο νομικός χαρακτηρισμός τους και τα κριτήρια και οι σκέψεις του διοικητικού οργάνου σχετικά με την άσκηση της διακριτικής του ευχέρειας. Η πλήρης έλλειψη αιτιολογίας καθιστά την πράξη αναιτιολόγητη και, επομένως, ακυρωτέα. Το ίδιο ισχύει και για την πράξη της οποίας η αιτιολογία είναι μη νόμιμη, δηλαδή είτε γενική και αόριστη, είτε ελλιπής ή ανεπαρκής. Η ύπαρξη αιτιολογίας και η συνδρομή των χαρακτηριστικών που απαιτεί το άρθρο 17 παρ. 2, δηλαδή της σαφήνειας, της ειδικότητας και της πληρότητάς της, πρέπει να προκύπτουν είτε από το σώμα της πράξης είτε από τα στοιχεία του φακέλου της υπόθεσης [22].
ββ. Η ένταση του ελέγχου
21. Η ένταση του ελέγχου της ουσιαστικής νομιμότητας διαφέρει ανάλογα με τη φύση της πράξης. Επί ατομικών πράξεων που εκδίδονται βάσει δέσμιας αρμοδιότητας, η ρύθμιση που θεσπίζει η πράξη πρέπει να είναι σύμφωνη με τον κανόνα δικαίου που την προβλέπει και την προκαθορίζει. Επομένως, το διοικητικό όργανο περιορίζεται στη διαπίστωση των νομικών και πραγματικών καταστάσεων και στην υπαγωγή τους στον κανόνα δικαίου που επιτάσσει την έκδοση της πράξης, δηλαδή τη θέσπιση της ατομικής ρύθμισης, εφόσον συντρέχουν οι νόμιμες προϋποθέσεις εφαρμογής του. Η ατομική ρύθμιση είναι η συνέπεια της υπαγωγής αυτής. Στην περίπτωση αυτή, ο δικαστικός έλεγχος περιορίζεται στην κρίση του αν ο συλλογισμός που κατέληξε στην ως άνω ρύθμιση είναι ορθός, περιλαμβάνει δε τα εξής στοιχεία:
α) αν το διοικητικό όργανο εφάρμοσε τον κανόνα δικαίου που όντως ρυθμίζει τη συγκεκριμένη περίπτωση και όχι άλλον και αν τον ερμήνευσε ορθώς (μείζων πρόταση του δικανικού συλλογισμού) ̇
β) αν διαπιστώθηκε η συνδρομή των προϋποθέσεων εφαρμογής του κανόνα και δεν υπήρξε πλάνη περί τα πράγματα ή εσφαλμένος νομικός χαρακτηρισμός (ελάσσων πρόταση) ̇
γ) αν η ατομική ρύθμιση είναι το ορθό συμπέρασμα της υπαγωγής των νομικών ή πραγματικών καταστάσεων που διαπιστώθηκαν στον κανόνα αυτόν.
22. Στην περίπτωση των ατομικών πράξεων που εκδίδονται κατά διακριτική ευχέρεια, η οποία σημαίνει ότι το διοικητικό όργανο διαθέτει ευρέα περιθώρια εκτίμησης, ο δικαστικός έλεγχος είναι ακυρωτικός προς αποφυγή του ενδεχομένου υποκατάστασης του δικαστή στην κρίση του διοικητικού οργάνου [23]. Περιλαμβάνει, εκτός από τα τρία ανωτέρω στοιχεία και την κρίση για την καλή ή κακή χρήση της διακριτικής ευχέρειας. Τούτο συμβαίνει όταν η ρύθμιση που θεσπίζει η πράξη δεν βρίσκεται σε αρμονία με τον κανόνα δικαίου που παρέχει τη σχετική διακριτική ευχέρεια. Η παράβαση κατ’ουσία διάταξης νόμου έγκειται, δηλαδή, στην κακή χρήση της διακριτικής ευχέρειας, ειδικότερα δε στην υπέρβαση των άκρων ορίων της. Τα όρια αυτά καθορίζονται, κατ’αρχάς, από το λογικό περιεχόμενο των αορίστων αξιολογικών εννοιών που περιέχει ο κανόνας δικαίου ο οποίος παρέχει τη διακριτική ευχέρεια και ο δικαστής ελέγχει μέσω των διδαγμάτων της λογικής και της κοινής πείρας και των πορισμάτων της επιστήμης και της τέχνης, που αποτελούν κτήμα του μέσου συνετού ανθρώπου. Καθορίζονται, περαιτέρω, από ορισμένες γενικές αρχές συνταγματικής περιωπής τις οποίες οφείλει να τηρεί το διοικητικό όργανο κατά την άσκηση της δια- κριτικής ευχέρειας. Πρόκειται για τις αρχές της ισότητας, της αναλογικότητας και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης του διοικουμένου, καθώς και της χρηστής διοίκησης, στην οποία, πάντως, το Συμβούλιο της Επικρατείας δεν έχει αναγνωρίσει συνταγματική ισχύ.
23. Οι κανονιστικές πράξειςδεν ελέγχονται για υπέρβαση και κακή χρήση της διακριτικής ευχέρειας της Διοίκησης κατά τη θέσπιση των επίδικων ρυθμίσεων αυτής, αλλά μόνον από την άποψη της τήρησης των προϋποθέσεων που τάσσει η εξουσιοδότηση και της μη υπέρβασης των ορίων της[24]. Ο έλεγχος, συνεπώς, των πράξεων αυτών, όταν προσβάλλονται ευθέως, είναι δυνατός μόνον ακυρωτικώς, κατ’ αυτόν δε εξετάζεται
α) αν η εξουσιοδοτική διάταξη είναι σύμφωνη προς συνταγματικές ή υπερνομοθετικής ισχύος διατάξεις,
β) αν τηρήθηκε η προβλεπόμενη από την εξουσιοδοτική διάταξη διαδικασία έκδοσης της κανονιστικής πράξης,
γ) αν το περιεχόμενο της κανονιστικής ρύθμισης ευρίσκεται εντός των ορίων της εξουσιοδοτικής διάταξης και
δ) αν η κανονιστική ρύθμιση είναι σύμφωνη προς συνταγματικές ή υπερνομοθετικής ισχύος διατάξεις [25]. Δεν νοείται κακή χρήση της διακριτικής ευχέρειας της Διοίκησης ή κατάχρηση εξουσίας επί κανονιστικών πράξεων [26].
ΙV. Kατάχρηση εξουσίας
24. Κατάχρηση εξουσίας υπάρχει όταν μιαπράξη φέρει καθ’εαυτήν όλα τα στοιχεία της νομιμότητας, εκδίδεται όμως για σκοπό προδήλως άλλον από εκείνον για τον οποίο έχει νομοθετηθεί. Εν προκειμένω, η πράξη είναι παράνομη λόγω του σκοπού της. Από νομικής απόψεως, η ύπαρξη του λόγου αυτού ακύρωσης καταδεικνύει την πρόοδο που έχει πραγματοποιήσει στο σύγχρονο κράτος δικαίου η έννοια της νομιμότητας, αφού διεισδύει μέχρι τα ψυχολογικά κίνητρα του εκδίδοντος την πράξη οργάνου.
25. Η αρμοδιότητα κάθε διοικητικού οργάνου παρέχεται αποκλειστικά για την εκπλήρωση ορισμένου σκοπού δημοσίου συμφέροντος, ο οποίος μπορεί να είναι λιγότερο ή περισσότερο σαφής. Ο σκοπός αυτός απορρέει είτε από το κείμενο του νόμου οσάκις τον αναφέρει ρητώς, είτε από την πρόθεση του νομοθέτη, την οποία μπορεί να αναζητήσει ο δικαστής, είτε από την ίδια της φύση της αρμοδιότητας, η οποία υποδηλώνει κατά λογική αναγκαιότητα συγκεκριμένο σκοπό. Έτσι, η αστυνομική εξουσία αποσκοπεί στην τήρηση της δημόσιας τάξης και όχι στην ικανοποίηση χρηματοοικονομικών αναγκών της διοίκησης, η πειθαρχική εξουσία στην εύρυθμη λειτουργία των δημοσίων υπηρεσιών και όχι στη μείωση του προσωπικού τους [27].
26. Εκτός όμως του ειδικού σκοπού για τον οποίο παρέχεται η αρμοδιότητα, υπάρχει ένα γενικό όριο που επιβάλλεται στη Διοίκηση: η διοικητική πράξη εξυπηρετεί οπωσδήποτε κάποια πτυχή του δημοσίου συμφέροντος και δεν είναι δυνατόν να εκδοθεί αποκλειστικά ενόψει ιδιωτικού συμφέροντος. Το δημόσιο συμφέρον είναι ο υποχρεωτικός κανόνας συμπεριφοράς για κάθε διοικητικό όργανο. Κλασική περίπτωση κατάχρησης εξουσίας είναι, επομένως, η διοικητική πράξη που εμφορείται από κίνητρο ιδιωτικού συμφέροντος. Πάντως, η επιδίωξη σκοπού διαφορετικού από τον κατά περίπτωση νόμιμο δεν καθιστά την πράξη παράνομη εάν η Διοίκηση ήταν υποχρεωμένη να εκδώσει την πράξη με το συγκεκριμένο περιεχόμενο, εάν δηλαδή το διοικητικό όργανο έχει δέσμια αρμοδιότητα [28].
[1]ΣτΕ 8/2013, 40, 1205/2012, Ολ1581-1582/2010.
[2] ΣτΕ2006/1965:κάθε διοικητική αρχή πρέπει να εκδίδει πράξεις μόνο στις περιπτώσεις που, κατά την ισχύουσα νομοθεσία, υπάγονται στην καθ’ύλην, κατά τόπο και κατά χρόνο αρμοδιότητά της.
[3]Για τη θητεία των μελών των Ανεξάρτητων Αρχών, βλ. ΣτΕ 2000/2008, ΣτΕ Ολ 95/2017, Ολ ΣτΕ Ολ 2583 και 2586/2017, Ολ 3515/2013,1926/2012,4025/2011. Για τη θητεία μετακλητού δημοσίου υπαλλήλου βλ. ΣτΕ Ολ 2350/2017
[4]ΣτΕ 92/2003, 1903, 2143/1998, 3597/1996. Βλ. και ΣτΕ 1679/2013, 2206/1997, 3597/1996: η αναπεμπτική υπουργική απόφαση εκδόθηκε εντός των κατά νόμον χρονικών ορίων της αρμοδιότητας του Υπουργού Παιδείας προς άσκηση του ελέγχου νομιμότητας. Βλ. και ΣτΕ Ολ 3748/2013, για την 4μηνη αποκλειστική προθεσμία έκδοσης ΠΔ με το οποίο εισάγονται εξαιρέσεις από τον κανόνα της κατάργησης των περιορισμών πρόσβασης σε επάγγελμα.
[5]ΣτΕ Ολ 546/1978.
[6] ΣτΕ 320/2006, 3500/2001, 4205/2000, 4176/1998.
[7]ΣτΕ 652,1379,4495/2011,1422/2010,2159,1514/2009.
[8]ΣτΕ 2180/2013, 921/2012, 1073/2012, 3489/2011, 407/2008, Ολ 2371/2007, 3783/2004, 1513/2003.
[9]ΣτΕ 2007, 2365/2013, 2447/2012.
[10]Άρθρο 17 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας. Για τη σημασία της αιτιολογίας ως ουσιώδους τύπου, σε αντιδιαστολή προς τη λειτουργία της ως μέσου κατ’ουσίαν ελέγχου των διοικητικών πράξεων, βλ. Β. Καψάλη, Η αιτιολογία ως ουσιώδης τύπος των ατομικών διοικητικών πράξεων: μία υποβαθμισμένη διαδικαστική εγγύηση, ΕφημΔΔ 4/2010, σ. 568. Βλ. για τη διάκριση αυτή και ΔΕΕ της 29.09.2011, C-521/09, Elf Aquitaine SA κατά Ευρωπαϊκής Επιτροπής, Συλλογή 2011, σκέψη 146: «η υποχρέωση αιτιολογήσεως που προβλέπει το άρθρο 253 ΕΚ αποτελεί ουσιώδη τύπο που πρέπει να διακρίνεται από το ζήτημα του βασίμου της αιτιολογίας, δεδομένου ότι αυτή αφορά την ουσιαστική νομιμότητα της επίδικης πράξεως (βλ. ΔΕΚ της 2.4.1998, C-367/95 P, Επιτροπή κατά Sytraval και Brink’s France, Συλλογή 1998, σ. I-1719, σκέψη 67, καθώς και της 22.3. 2001, C-17/99, Γαλλία κατά Επιτροπής, Συλλογή 2001, σ. I-2481, σκέψη 35)». Περαιτέρω, γίνεται δεκτό ότι «η έλλειψη ή η ανεπάρκεια αιτιολογίας εμπίπτει στην παράβαση ουσιώδους τύπου και συνιστά λόγο ακυρώσεως δημοσίας τάξεως που ο δικαστής της Ένωσης πρέπει να λαμβάνει υπόψη αυτεπαγγέλτως» (ΔΕΕ της 11.4.2013, C-652/11 P, Mindo Srl κατά Ευρωπαϊκής Επιτροπής, σκέψη 30, καθώς και διάταξη της 7.12.2011, C-45/11 P, Deutsche Bahn κατά ΓΕΕΑ, σκέψη 57).
[11]ΣτΕ 387/2012, 667/2011, 425/2010, 2916/2007, Ολ 530/2003. Βλ. αναλυτικά Κ. Γώγος, Οι αλυσιτελείς λόγοι ακυρώσεως επί πράξεων δέσμιας αρμοδιότητας. Ο ακυρωτικός δικαστής μεταξύ ουσιαστικής και τυπικής νομιμότητας της διοικητικής πράξης, Χαριστήριο εις Λουκά Θεοχαρόπουλο και Δήμητρα Κοντόγιωργα-Θεοχαροπούλου, Νόμος, τόμος Ι, Θεσσαλονίκη, σ. 73.
[12]Βλ. το σχετικό αφιέρωμα στο περιοδικό ΔτΑ 2003, σ.1201επ
[13]ΣτΕ 2180/2013, Ολ 4447/2012, 3382/2010, με παρατηρήσεις Β. Καψάλη, ΘΠΔΔ 4/2011, σ. 395. Βλ. και ΣτΕ 4918/2012. Για το δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης βλ. πρόσφατα Χ. Διβάνη, Το δικαίωμα ακροάσεως στη διοικητική διαδικασία, ΘΠΔΔ 5/2013, σ. 496. Για το θέμα των αλυσιτελώς προβαλλόμενων λόγων ακύρωσης με αφορμή το δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης βλ. τις ακόλουθες πρόσφατες δημοσιεύσεις: Β. Καψάλη, Η δικονομική αλυσιτέλεια ως έκφραση μεθοδολογικής αμηχανίας. Σκέψεις με αφορμή την απόφαση ΣτΕ Ολ 4447/2012, ΘΠΔΔ 8-9/2013, σ. 817 ̇ B. Tσιγαρίδα, Οι αλυσιτελώς προβαλλόμενοι λόγοι ακύρωσης στο μεταίχμιο της συνταγματικής νομιμότητας. Σκέψεις με αφορμή την απόφαση ΣτΕ 2180/2013, ΘΠΔΔ 8-9/2013, σ. 826.
[14]Για την επιρροή του ευρωπαϊκού δικαίου στον γερμανικό Νόμο περί Διοικητικής Διαδικα- σίας βλ. W. Kahl, 35 Jahre Verwaltungsverfahrensgesetz – 35 Jahre Europäisierung des Verwaltungsverfahrensrechts, NVwZ 2011, σ. 449, ο οποίος χαρακτηρίζει τον νόμο αυτό ως ευρωπαϊκό νόμο από πλευράς περιεχόμενου (das Verwaltungsverfahrensgesetz ist somit an seinem „35. Geburtstag“ material ein „europäisches Gesetz“) (σ. 455 επ.).
[15]Βλ και την απόφαση ΔΕΕ της 10.09.2013, C-383/13 PPU, G. και R.
[16]CE, ass., 23 déc. 2011, n° 335033, Danthonyeta.
[17]D. Labetoulle, Le vice de procédure, parent pauvre de l’évolution du pouvoir d’apprécition du juge de l’annulation in Terres du droit. Mélanges en l’honneur d’Yves Jégouzo : Dalloz 2009, σ. 479
[18]F. Melleray, Précisions sur la neutralisation de certains vices de procédure, n° 3, Mars 2012, comm. 22.
[19]Στη Γαλλία σπανίως χρησιμοποιείται ο όρος παράβαση νόμου, αλλά πλάνη περί το δίκαιο. Η παράβαση του νόμου/κανόνα δικαίου, δηλαδή η αντίθεση του περιεχόμενου της απόφασης στο πλέγμα της νομιμότητας, οφείλεται συνήθως στην πλάνη του συντάκτη της πράξης, ως προς αυτό που έχει την αρμοδιότητα να αποφασίσει.
[20]Άρθρα 95 παρ. 5 Σ, 50 παρ. 4 και 5 του πδ 18/1989 και 198 παρ. 1 του ΚΔΔ.
[21]ΣτΕ Ολ 2939/2000: «…η έκδοση της μόνης … εκτελεστής πράξης εγκρίσεως των οικείων περιβαλλοντικών όρων, με την οποία η Διοίκηση υιοθετεί εκ νέου την εκτέλεση του ίδιου τεχνικού έργου … ανεξαρτήτως των ειδικότερων αιτιολογιών της εκ νέου επιλογής του έρ- γου αυτού, παραβιάζει το δεδικασμένο που απορρέει από το κριθέν με την ακυρωτική από- φαση, σε δίκη μεταξύ των ίδιων διαδίκων, διοικητικής φύσεως σχετικό ζήτημα, το οποίο ανάγεται σε έλεγχο υπερβάσεως των ορίων της συνταγματικώς επιτρεπτής εν προκειμένω διοικητικής δράσεως (άρθρο 50 παρ. 5 του ΠΔ 18/1989)».
[22] Βλ., αντί πολλών, Μ. Πικραμένου, Η αιτιολογία των διοικητικών πράξεων και ο ακυρωτικός δικαστικός έλεγχος, εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2012.
[23]ΣτΕ Ολ 3919/2010, Ολ 618-623/2013.
[24] ΣτΕ 350/2013, 2984/2012, 3826/2011, 2929/2010, 2107/2009, 2276/2008.
[25]ΣτΕ Ολ 618-623/2013, Ολ3919/2010.
[26]ΣτΕ 3998/2011. Περαιτέρω, απαραδέκτως προβάλλεται λόγος περί αναιτιολογήτου προσβαλλόμενης κανονιστικής απόφασης, διότι οι κανονιστικές αποφάσεις δεν χρήζουν αιτιολογίας, αλλά ελέγχονται μόνον από την άποψη της μη υπέρβασης της νομοθετικής εξουσιοδότησης (ΣτΕ 4799/2012, 102/2010, 3748/2008, 1969/2007, 3888/2006).
[27]ΣτΕ Ολ 1623/2012: «εφόσον διαπιστώθηκε αιτιολογημένα η ύπαρξη κινδύνου για την υγεία των κατοίκων των νησιών, η αντιμετώπιση του οποίου δικαιολογεί, κατά το άρθρο 22 παρ. 4 εδ. β ́ του Συντάγματος, την έκδοση των προσβαλλομένων πράξεων [απόφασης του Πρωθυπουργού, με την οποία τα πληρώματα των δρομολογημένων επιβατηγών, επιβατηγών οχηματαγωγών και φορτηγών οχηματαγωγών πλοίων του Εμπορικού Ναυτικού κηρύχθηκαν σε κατάσταση «πολιτικής κινητοποίησης» και της ΥΑ, με την οποία επιτάχθηκαν οι υπηρεσίες των πληρωμάτων], πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμος ο λόγος με τον οποίο προβάλλεται ότι οι προσβαλλόμενες πράξεις εξεδόθησαν κατά κατάχρηση εξουσίας, με μόνο σκοπό να ματαιώσουν την άσκηση του απεργιακού δικαιώματος των ναυτεργατών».
[28]ΣτΕ 175/2012: «η πράξη, με την οποία κηρύσσεται η αναδάσωση, κατ’ εφαρμογή των προ- αναφερομένων διατάξεων του Συντάγματος και του Ν 998/1979, δεν εκδίδεται κατά διακριτική ευχέρεια, αλλά αποτελεί δεσμία ενέργεια της Διοικήσεως. Είναι, συνεπώς, απορριπτέος ο λόγος ακυρώσεως ότι η προσβαλλόμενη πράξη εκδόθηκε κατά κατάχρηση εξουσίας»̇ ΣτΕ 3428/2011, 425/2010.
πηγή: www.prevedourou.gr