«Προδικαστική παραπομπή – Δημόσιες συμβάσεις – Συμφωνία‑πλαίσιο – Οδηγία 2014/24/ΕΕ – Άρθρο 5, παράγραφος 5 – Άρθρο 18, παράγραφος 1 – Άρθρα 33 και 49 – Παράρτημα V, μέρος Γ, σημεία 7, 8 και 10 – Εκτελεστικός κανονισμός (ΕΕ) 2015/1986 – Παράρτημα II, στήλες II.1.5 και II.2.6 – Διαδικασίες συνάψεως δημοσίων συμβάσεων – Υποχρέωση αναγραφής, στην προκήρυξη του διαγωνισμού ή στη συγγραφή υποχρεώσεων, της εκτιμώμενης ποσότητας ή της εκτιμώμενης αξίας, αφενός, και της μέγιστης ποσότητας ή της μέγιστης αξίας των προς προμήθεια προϊόντων στο πλαίσιο συμφωνίας‑πλαισίου, αφετέρου – Αρχές της διαφάνειας και της ίσης μεταχειρίσεως – Οδηγία 89/665/ΕΟΚ – Άρθρο 2δ, παράγραφος 1 – Διαδικασίες προσφυγής στον τομέα της συνάψεως δημοσίων συμβάσεων – Ανενεργό της συμβάσεως – Δεν εμπίπτει»
Προσωρινό κείμενο
ΑΠΟΦΑΣΗ ΤΟΥ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟΥ (τέταρτο τμήμα)
της 17ης Ιουνίου 2021 (*)
«Προδικαστική παραπομπή – Δημόσιες συμβάσεις – Συμφωνία‑πλαίσιο – Οδηγία 2014/24/ΕΕ – Άρθρο 5, παράγραφος 5 – Άρθρο 18, παράγραφος 1 – Άρθρα 33 και 49 – Παράρτημα V, μέρος Γ, σημεία 7, 8 και 10 – Εκτελεστικός κανονισμός (ΕΕ) 2015/1986 – Παράρτημα II, στήλες II.1.5 και II.2.6 – Διαδικασίες συνάψεως δημοσίων συμβάσεων – Υποχρέωση αναγραφής, στην προκήρυξη του διαγωνισμού ή στη συγγραφή υποχρεώσεων, της εκτιμώμενης ποσότητας ή της εκτιμώμενης αξίας, αφενός, και της μέγιστης ποσότητας ή της μέγιστης αξίας των προς προμήθεια προϊόντων στο πλαίσιο συμφωνίας‑πλαισίου, αφετέρου – Αρχές της διαφάνειας και της ίσης μεταχειρίσεως – Οδηγία 89/665/ΕΟΚ – Άρθρο 2δ, παράγραφος 1 – Διαδικασίες προσφυγής στον τομέα της συνάψεως δημοσίων συμβάσεων – Ανενεργό της συμβάσεως – Δεν εμπίπτει»
Στην υπόθεση C‑23/20,
με αντικείμενο αίτηση προδικαστικής αποφάσεως δυνάμει του άρθρου 267 ΣΛΕΕ, που υπέβαλε η Klagenævnet for Udbud (επιτροπή προσφυγών στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων, Δανία) με απόφαση της 16ης Ιανουαρίου 2020, η οποία περιήλθε στο Δικαστήριο στις 17 Ιανουαρίου 2020, στο πλαίσιο της δίκης
Simonsen & Weel A/S
κατά
Region Nordjylland og Region Syddanmark,
παρισταμένης της:
Nutricia A/S,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (τέταρτο τμήμα),
συγκείμενο από τους Μ. Βηλαρά, πρόεδρο τμήματος, N. Piçarra, D. Šváby (εισηγητή), S. Rodin και K. Jürimäe, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: M. Campos Sánchez-Bordona
γραμματέας: A. Calot Escobar
έχοντας υπόψη την έγγραφη διαδικασία,
λαμβάνοντας υπόψη τις παρατηρήσεις που υπέβαλαν:
– η Simonsen & Weel A/S, εκπροσωπούμενη από τον S. Troels Poulsen, advokat,
– οι Region Nordjylland og Region Syddanmark, εκπροσωπούμενες από τις T. Braad και H. Padkjær Sørensen, advokater,
– η Δανική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τους J. Nymann-Lindegren και M. Jespersen, καθώς και από την M. Wolff,
– η Βελγική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από την L. Van den Broeck και τον J.-C. Halleux,
– η Γερμανική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τους J. Möller και R. Kanitz, καθώς και από την S. Eisenberg,
– η Εσθονική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από την N. Grünberg,
– η Γαλλική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τις C. Mosser και E. de Moustier,
– η Αυστριακή Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τον A. Posch και την J. Schmoll,
– η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, εκπροσωπούμενη από τους P. Ondrůšek και H. Støvlbæk, καθώς και από την L. Haasbeek,
κατόπιν της αποφάσεως που έλαβε, αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα, να εκδικάσει την υπόθεση χωρίς ανάπτυξη προτάσεων,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
1 Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως αφορά την ερμηνεία του άρθρου 18, παράγραφος 1, καθώς και των άρθρων 33 και 49 της οδηγίας 2014/24/EΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Φεβρουαρίου 2014, σχετικά με τις διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων και την κατάργηση της οδηγίας 2004/18/ΕΚ (ΕΕ 2014, L 94, σ. 65, και διορθωτικό ΕΕ 2016, L 135, σ. 120), καθώς και του σημείου 7 και του σημείου 10, στοιχείο αʹ, του μέρους Γ του παραρτήματος V της εν λόγω οδηγίας και του άρθρου 2δ, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 92/13/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 25ης Φεβρουαρίου 1992, για τον συντονισμό των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων σχετικά με την εφαρμογή των κοινοτικών κανόνων στις διαδικασίες σύναψης των συμβάσεων φορέων οι οποίοι λειτουργούν στους τομείς του ύδατος, της ενέργειας, των μεταφορών και των τηλεπικοινωνιών (ΕΕ 1992, L 76, σ. 14), όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 2014/23/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Φεβρουαρίου 2014 (ΕΕ 2014, L 94, σ .1) (στο εξής: οδηγία 92/13).
2 Η αίτηση αυτή υποβλήθηκε στο πλαίσιο ένδικης διαφοράς μεταξύ, αφενός, της Simonsen & Weel A/S και, αφετέρου, της Region Nordjylland (περιφέρειας Βόρειας Γιουτλάνδης, Δανία) και της Region Syddanmark (περιφέρειας Νότιας Δανίας) (στο εξής, από κοινού: περιφέρειες) σχετικά με την απόφαση των περιφερειών να συνάψουν συμφωνία‑πλαίσιο με τη Nutricia A/S.
[…]
Η διαφορά της κύριας δίκης και τα προδικαστικά ερωτήματα
32 Οι περιφέρειες, με προκήρυξη της 30ής Απριλίου 2019, κίνησαν διαδικασία ανοικτού διαγωνισμού κατά την έννοια της οδηγίας 2014/24 με αντικείμενο τη σύναψη συμφωνίας‑πλαισίου τετραετούς διάρκειας μεταξύ της περιφέρειας Βόρειας Γιουτλάνδης και ενός μόνον οικονομικού φορέα για την αγορά εξοπλισμού ο οποίος καθιστά δυνατή την παροχή τροφής με ειδικό σωλήνα σε ασθενείς, είτε στο πλαίσιο κατ’ οίκον νοσηλείας είτε σε νοσηλευτικά ιδρύματα.
33 Με την προκήρυξη διευκρινιζόταν ότι η περιφέρεια Νότιας Δανίας θα συμμετείχε απλώς «με δικαίωμα προαιρέσεως» και ότι οι υποψήφιοι όφειλαν να υποβάλουν προσφορά για «όλες τις κατηγορίες της συμβάσεως».
34 Εξάλλου, η προκήρυξη αυτή δεν περιείχε πληροφορίες σχετικά με την εκτιμώμενη αξία της συμβάσεως, της συμφωνίας‑πλαισίου όσον αφορά την περιφέρεια Βόρειας Γιουτλάνδης ή με το δικαίωμα προαιρέσεως της περιφέρειας Νότιας Δανίας, ούτε πληροφορίες σχετικά με τη μέγιστη αξία των συμφωνιών‑πλαισίων ή την εκτιμώμενη ή μέγιστη ποσότητα των προϊόντων των οποίων η αγορά προβλεπόταν στις συμφωνίες‑πλαίσια.
35 Συγκεκριμένα, όπως προκύπτει από το παράρτημα 3 της εν λόγω προκηρύξεως, «οι αναγραφόμενες εκτιμήσεις και οι υπολογιζόμενες ως αναλώσιμες ποσότητες αποτελούν απλώς έκφραση των προβλέψεων της αναθέτουσας αρχής όσον αφορά τη χρήση των προμηθειών που αποτελούν το αντικείμενο της συμβάσεως. Επομένως, η αναθέτουσα αρχή δεν δεσμεύεται, βάσει της συμφωνίας‑πλαισίου, να παραλάβει συγκεκριμένη ποσότητα προμηθειών ή να προβεί σε αγορά μέχρις ορισμένου ποσού. Δηλαδή, η πραγματική χρήση δύναται να αποδειχθεί μεγαλύτερη ή μικρότερη από την εκτιμώμενη». Η συμφωνία‑πλαίσιο δεν έπρεπε να θεωρηθεί ούτε αποκλειστική, οπότε η αναθέτουσα αρχή είχε τη δυνατότητα να αγοράσει παρόμοια προϊόντα από άλλους προμηθευτές, τηρουμένων των κανόνων που διέπουν τις δημόσιες συμβάσεις.
36 Με απόφαση της 9ης Αυγούστου 2019, οι περιφέρειες έκριναν ότι η προσφορά της Nutricia ήταν η πλέον συμφέρουσα και ότι η εταιρία αυτή ήταν ανάδοχος της συμβάσεως. Στις 19 Αυγούστου 2019, η Simonsen & Weel άσκησε προσφυγή ενώπιον της Klagenævnet for Udbud (επιτροπής προσφυγών στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων), με αίτημα την ακύρωση της αποφάσεως αυτής.
37 Δεδομένου ότι το ως άνω δικαστήριο έκρινε ότι η άσκηση της προσφυγής αυτής δεν είχε ανασταλτικό αποτέλεσμα, η περιφέρεια Βόρειας Γιουτλάνδης συνήψε συμφωνία‑πλαίσιο με την ανάδοχο εταιρία. Η περιφέρεια Νότιας Δανίας δεν έκανε χρήση του δικαιώματός της προαιρέσεως.
38 Προς στήριξη της προσφυγής της, η Simonsen & Weel υποστηρίζει, κατά πρώτον, ότι οι περιφέρειες, παραλείποντας να μνημονεύσουν, στην προκήρυξη διαγωνισμού, την εκτιμώμενη ποσότητα ή την εκτιμώμενη αξία των προς προμήθεια προϊόντων βάσει της επίμαχης στην κύρια δίκη συμφωνίας‑πλαισίου, παρέβησαν ιδίως το άρθρο 49 της οδηγίας 2014/24, τις αρχές της ίσης μεταχειρίσεως και της διαφάνειας κατά το άρθρο 18, παράγραφος 1, της οδηγίας αυτής, καθώς και το σημείο 7 του μέρους Γ του παραρτήματος V της εν λόγω οδηγίας.
39 Κατά δεύτερον, η προσφεύγουσα της κύριας δίκης υποστηρίζει ότι οι περιφέρειες υποχρεούνται να μνημονεύουν τη μέγιστη ποσότητα των προϊόντων που μπορούν να αγορασθούν κατ’ εφαρμογήν της συμφωνίας‑πλαισίου ή τη μέγιστη συνολική αξία της, άλλως θα μπορούσαν να κατατμήσουν τεχνηέντως την εν λόγω συμφωνία‑πλαίσιο καθ’ όλη τη διάρκεια ισχύος της, αντιθέτως προς τη νομολογία που απορρέει από την απόφαση της 19ης Δεκεμβρίου 2018, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato – Antitrust και Coopservice (C‑216/17, EU:C:2018:1034).
40 Όσον αφορά τη μη αναγραφή της ποσότητας ή της εκτιμώμενης αξίας, οι περιφέρειες αντιτάσσουν, μεταξύ άλλων, ότι η υποχρέωση αναγραφής συγκεκριμένου εύρους ή συγκεκριμένης αξίας στην προκήρυξη του διαγωνισμού δεν ισχύει για τις συμφωνίες‑πλαίσια. Από το ίδιο το γράμμα του άρθρου 33, παράγραφος 1, της οδηγίας 2014/24 προκύπτει ότι οι εκτιμώμενες ποσότητες μπορούν να αναγράφονται «ενδεχομένως», στοιχείο που συνεπάγεται ότι η αναγραφή αυτή παραμένει προαιρετική για την αναθέτουσα αρχή.
41 Όσον αφορά τη μη αναγραφή της μέγιστης ποσότητας των προϊόντων που μπορούν να αγορασθούν κατ’ εφαρμογήν της συμφωνίας‑πλαισίου ή της μέγιστης συνολικής αξίας της, οι περιφέρειες υποστηρίζουν ότι η λύση που προκρίθηκε με την απόφαση της 19ης Δεκεμβρίου 2018, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato – Antitrust και Coopservice (C‑216/17, EU:C:2018:1034), περιορίζεται στις περιπτώσεις κατά τις οποίες η αναθέτουσα αρχή ενεργεί για λογαριασμό άλλων αναθετουσών αρχών που δεν είναι άμεσα συμβαλλόμενα μέρη στη συμφωνία‑πλαίσιο, κάτι που δεν συνέβαινε εν προκειμένω. Επιπλέον, από την απόφαση εκείνη προκύπτει ότι τηρούνται οι αρχές της διαφάνειας και της ίσης μεταχειρίσεως εφόσον η συνολική ποσότητα των παροχών μνημονεύεται στην ίδια τη συμφωνία‑πλαίσιο ή σε άλλο έγγραφο της συμβάσεως.
42 Επιπροσθέτως, οι καθών της κύριας δίκης υποστηρίζουν ότι, σε περίπτωση διαγωνισμού με αντικείμενο τη σύναψη συμφωνίας‑πλαισίου, το ζήτημα αν ο διαγωνισμός διενεργείται και για λογαριασμό άλλων αναθετουσών αρχών έχει καθοριστική σημασία, όπως προκύπτει και από τις αιτιολογικές σκέψεις 59 έως 62 της οδηγίας 2014/24. Η απαίτηση περί αναγραφής μέγιστης ποσότητας ή μέγιστης αξίας, η οποία μνημονεύεται στη σκέψη 61 της αποφάσεως της 19ης Δεκεμβρίου 2018, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato – Antitrust και Coopservice (C‑216/17, EU:C:2018:1034), δεν μπορεί να τύχει εφαρμογής και σε περιπτώσεις μη παρεμφερείς της επίμαχης στην υπόθεση εκείνη. Εν προκειμένω, όμως, οι περιφέρειες ισχυρίζονται ότι προκήρυξαν διαγωνισμό με αντικείμενο τη σύναψη συμφωνίας‑πλαισίου η οποία δεν αποτελούσε ούτε αποκλειστική ούτε αμφοτεροβαρή σύμβαση, καθώς και ότι δεν γνώριζαν, κατά τον χρόνο της προσκλήσεως για την υποβολή προσφορών, την έκταση των συγκεκριμένων αγοραστικών αναγκών ή το ύψος του τιμήματος για τις «επιμέρους συμβάσεις». Κατά συνέπεια, δεν ήταν σε θέση να προβούν σε αξιόπιστη εκτίμηση της αξίας της συμφωνίας‑πλαισίου.
43 Συνεπώς, η Klagenævnet for Udbud (επιτροπή προσφυγών στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων) διερωτάται ως προς τη δυνατότητα κατ’ αναλογίαν εφαρμογής, στη διαφορά της κύριας δίκης, της λύσεως που προκρίθηκε με την απόφαση της 19ης Δεκεμβρίου 2018, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato – Antitrust και Coopservice (C‑216/17, EU:C:2018:1034), λαμβανομένων υπόψη της ιδιαιτερότητας των περιστάσεων της υποθέσεως επί της οποίας εκδόθηκε η απόφαση εκείνη και του γεγονότος ότι η οδηγία 2014/24 επιφέρει, όσον αφορά τη συμφωνία‑πλαίσιο, τροποποιήσεις, ήσσονος βεβαίως σημασίας, σε σχέση με το γράμμα της οδηγίας 2004/18 που είχε εφαρμογή στην εν λόγω υπόθεση. Οι αμφιβολίες του αιτούντος δικαστηρίου αφορούν ιδίως το ζήτημα εάν ένα ανώτατο όριο πρέπει να καθορίζει τόσο τις μέγιστες ποσότητες όσο και τη μέγιστη αξία των προϊόντων που μπορούν να αγορασθούν βάσει της συμφωνίας‑πλαισίου και το ζήτημα εάν ένα τέτοιο ανώτατο όριο πρέπει, ενδεχομένως, να καθορίζεται «ευθύς εξαρχής», ήτοι στην προκήρυξη του διαγωνισμού –όπου θα είναι, επομένως, όμοιο με την εκτιμώμενη αξία– και/ή στη συγγραφή υποχρεώσεων ή αν αρκεί να καθορίζεται ένα ανώτατο όριο, για πρώτη φορά, με την ίδια τη συμφωνία‑πλαίσιο, δηλαδή με την ολοκλήρωση της διαδικασίας διαγωνισμού. Τέλος, στην περίπτωση κατά την οποία η αναθέτουσα αρχή δεν μνημονεύει προσηκόντως το ανώτατο αυτό όριο, το αιτούν δικαστήριο διερωτάται εάν, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 2δ της οδηγίας 92/13, η συμφωνία‑πλαίσιο που συνήφθη επί της βάσεως αυτής πρέπει να εξομοιωθεί με την περίπτωση κατά την οποία δεν έχει δημοσιευθεί προκήρυξη διαγωνισμού και, ως εκ τούτου, πρέπει να θεωρηθεί ότι είναι ανενεργή.
44 Στο πλαίσιο αυτό, η Klagenævnet for Udbud (επιτροπή προσφυγών στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων) αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν της διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1) α) Έχουν οι αρχές της ίσης μεταχείρισης και της διαφάνειας που κατοχυρώνονται στο άρθρο 18, παράγραφος 1, της οδηγίας [2014/24] και στο άρθρο 49 της οδηγίας [αυτής], σε συνδυασμό με το σημείο 7 και το σημείο 10, στοιχείο αʹ, του παραρτήματος V, μέρος Γʹ, της ίδιας οδηγίας, την έννοια ότι, σε περίπτωση όπως η επίμαχη εν προκειμένω, η προκήρυξη διαγωνισμού πρέπει να περιλαμβάνει πληροφορίες για την εκτιμώμενη ποσότητα και/ή την εκτιμώμενη αξία των προμηθειών βάσει της συμφωνίας‑πλαισίου την οποία αφορά ο διαγωνισμός την έννοια ότι η προκήρυξη διαγωνισμού πρέπει, σε περίπτωση όπως η προκείμενη, να περιέχει πληροφορίες σχετικά με την εκτιμώμενη ποσότητα και/ή την εκτιμώμενη αξία των παραδοτέων προϊόντων βάσει της συμφωνίας‑πλαισίου που αποτελεί το αντικείμενο της συμβάσεως;
β) Σε περίπτωση καταφατικής απάντησης στο ερώτημα αυτό, το Δικαστήριο ερωτάται επίσης εάν οι ανωτέρω διατάξεις έχουν την έννοια ότι οι πληροφορίες πρέπει να εκτίθενται σχετικά με τη σύμβαση‑πλαίσιο, πρώτον, ως ενιαίο σύνολο και/ή, δεύτερον, όσον αφορά τις προσδοκίες της αρχικής αναθέτουσας αρχής που εξέφρασε την πρόθεσή της να συνάψει συμφωνία βάσει της πρόσκλησης υποβολής προσφορών (εν προκειμένω, της περιφέρειας Βόρειας Γιουτλάνδης) και/ή, τρίτον, όσον αφορά τις προσδοκίες της αρχικής αναθέτουσας αρχής που εκδήλωσε απλώς την πρόθεσή της να συμμετάσχει διατηρώντας δικαίωμα προαίρεσης (εν προκειμένω, της περιφέρειας Νότιας Δανίας).
2) α) Έχουν οι αρχές της ίσης μεταχείρισης και της διαφάνειας που κατοχυρώνονται στο άρθρο 18, παράγραφος 1, της οδηγίας [2014/24] και στα άρθρα 33 και 49 της [οδηγίας αυτής], σε συνδυασμό με το σημείο 7 και το σημείο 10, στοιχείο αʹ, του παραρτήματος V, μέρος Γʹ, της ίδιας οδηγίας, την έννοια ότι είτε στην προκήρυξη διαγωνισμού είτε στη συγγραφή υποχρεώσεων πρέπει να καθορίζεται η μέγιστη ποσότητα και/ή η μέγιστη αξία των προμηθειών βάσει της συμφωνίας‑πλαισίου την οποία αφορά ο διαγωνισμός, έτσι ώστε η εξάντληση της εν λόγω ποσότητας ή αξίας να σηματοδοτεί τη λήξη της επίμαχης συμφωνίας‑πλαισίου;
β) Σε περίπτωση καταφατικής απάντησης στο ερώτημα αυτό, το Δικαστήριο ερωτάται επίσης εάν οι ανωτέρω διατάξεις έχουν την έννοια ότι το ως άνω ανώτατο όριο πρέπει να αναγράφεται, όσον αφορά τη συμφωνία‑πλαίσιο, πρώτον, ως ενιαίο σύνολο και/ή, δεύτερον, όσον αφορά τις προσδοκίες της αρχικής αναθέτουσας αρχής που εξέφρασε την πρόθεσή της να συνάψει συμφωνία βάσει της πρόσκλησης υποβολής προσφορών (εν προκειμένω, της περιφέρειας Βόρειας Γιουτλάνδης) και/ή, τρίτον, όσον αφορά τις προσδοκίες της αρχικής αναθέτουσας αρχής που εκδήλωσε απλώς την πρόθεσή της να συμμετάσχει διατηρώντας δικαίωμα προαίρεσης (εν προκειμένω, της περιφέρειας Νότιας Δανίας).
3) Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως εκ μέρους του Δικαστηρίου στο πρώτο και/ή στο δεύτερο ερώτημα και στο μέτρο που είναι αναγκαία η απάντηση στο τρίτο ερώτημα, έχει το άρθρο 2δ, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, της οδηγίας [92/13], σε συνδυασμό με τα άρθρα 33 και 49 της οδηγίας [2014/24], καθώς και σε συνδυασμό με το σημείο 7 και το σημείο 10, στοιχείο αʹ, του παραρτήματος V, μέρος Γʹ, της οδηγίας 2014/24, την έννοια ότι η προϋπόθεση “ο αναθέτων φορέας [να] έχει αναθέσει σύμβαση χωρίς προηγούμενη δημοσίευση προκήρυξης στην Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης” καλύπτει περιπτώσεις όπως η επίμαχη εν προκειμένω, όπου η αναθέτουσα αρχή δημοσίευσε προκήρυξη στην Επίσημη Εφημερίδα σχετικά με τη σχεδιαζόμενη συμφωνία‑πλαίσιο, πλην όμως
α) η προκήρυξη δεν πληροί την απαίτηση περί μνείας της εκτιμώμενης ποσότητας και/ή της εκτιμώμενης αξίας των προμηθειών βάσει της συμφωνίας‑πλαισίου την οποία αφορά ο διαγωνισμός, καθώς σχετική εκτίμηση προκύπτει από τη συγγραφή υποχρεώσεων, και
β) η αναθέτουσα αρχή παρέβη την υποχρέωση να καθορίσει στην προκήρυξη ή στη συγγραφή υποχρεώσεων τη μέγιστη ποσότητα και/ή τη μέγιστη αξία των προμηθειών βάσει της σύμβασης‑πλαισίου την οποία αφορά ο διαγωνισμός;»
Επί των προδικαστικών ερωτημάτων
Επί του πρώτου ερωτήματος, πρώτο υποερώτημα, και επί του δευτέρου ερωτήματος, πρώτο υποερώτημα
45 Με το πρώτο υποερώτημα του πρώτου ερωτήματος και με το πρώτο υποερώτημα του δευτέρου ερωτήματος, το αιτούν δικαστήριο ζητεί να διευκρινισθεί, κατ’ ουσίαν, εάν το άρθρο 49 της οδηγίας 2014/24, τα σημεία 7 και 8, καθώς και το σημείο 10, στοιχείο αʹ, του μέρους Γ του παραρτήματος V της οδηγίας αυτής, ερμηνευόμενα σε συνδυασμό με το άρθρο 33 της εν λόγω οδηγίας και τις αρχές της ίσης μεταχειρίσεως και της διαφάνειας κατά το άρθρο 18, παράγραφος 1, της ίδιας οδηγίας, έχουν την έννοια ότι η προκήρυξη διαγωνισμού πρέπει να μνημονεύει την εκτιμώμενη ποσότητα και/ή την εκτιμώμενη αξία της συμβάσεως, καθώς και μέγιστη ποσότητα και/ή μέγιστη αξία των προϊόντων των οποίων η προμήθεια αποτελεί αντικείμενο της συγκεκριμένης συμφωνίας‑πλαισίου και ότι, από τη στιγμή που θα συμπληρωθεί το ανώτατο όριο αυτό, η εν λόγω συμφωνία θα έχει εξαντλήσει τα αποτελέσματά της.
46 Υπενθυμίζεται ότι, κατά το άρθρο 33, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας 2014/24, ως συμφωνία‑πλαίσιο νοείται συμφωνία μεταξύ μίας ή περισσότερων αναθετουσών αρχών και ενός ή περισσότερων οικονομικών φορέων η οποία αποσκοπεί στον καθορισμό των όρων που θα διέπουν τις συμβάσεις οι οποίες πρόκειται να συναφθούν κατά τη διάρκεια συγκεκριμένης περιόδου, ιδίως όσον αφορά τις τιμές και, ενδεχομένως, τις προβλεπόμενες ποσότητες. Το πρώτο εδάφιο της παραγράφου αυτής προβλέπει ότι οι αναθέτουσες αρχές δύνανται να συνάπτουν συμφωνίες‑πλαίσια, εφόσον εφαρμόζουν τις διατάξεις που προβλέπονται στη συγκεκριμένη οδηγία.
47 Το άρθρο 49 της οδηγίας 2014/24 προβλέπει ότι οι προκηρύξεις συμβάσεως χρησιμοποιούνται ως μέσο προκήρυξης του διαγωνισμού για όλες τις διαδικασίες, με την επιφύλαξη του άρθρου 26, παράγραφος 5, δεύτερο εδάφιο, και του άρθρου 32 της ίδιας οδηγίας. Οι προκηρύξεις περιέχουν τις πληροφορίες που προβλέπονται στο μέρος Γ του παραρτήματος V της εν λόγω οδηγίας και δημοσιεύονται σύμφωνα με το άρθρο της 51.
48 Επομένως, το άρθρο 49 της οδηγίας 2014/24 και, ως εκ τούτου, το μέρος Γ του παραρτήματός της V έχουν εφαρμογή στις συμφωνίες‑πλαίσια.
49 Συναφώς, ορισμένες διατάξεις της οδηγίας 2014/24, θεωρούμενες μεμονωμένα, ενδέχεται να αφήνουν να εννοηθεί ότι η αναθέτουσα αρχή διαθέτει περιθώριο εκτιμήσεως ως προς τη σκοπιμότητα του καθορισμού, στην προκήρυξη διαγωνισμού, μέγιστης αξίας των παραδοτέων δυνάμει συμφωνίας‑πλαισίου προϊόντων.
50 Το σημείο 8 του μέρους Γ του παραρτήματος V της οδηγίας 2014/24 προβλέπει ότι, ως πληροφορίες που πρέπει να περιλαμβάνονται στις προκηρύξεις διαγωνισμού, η αναθέτουσα αρχή πρέπει να μνημονεύει την εκτιμώμενη συνολική τάξη μεγέθους της συμβάσεως ή των συμβάσεων, ενώ όταν η σύμβαση υποδιαιρείται σε τμήματα, η πληροφορία αυτή πρέπει να παρέχεται για κάθε τμήμα. Η μνεία απλώς της «τάξεως μεγέθους» και όχι επακριβώς καθορισμένης αξίας υποδηλώνει ότι η εκτίμηση που ζητείται από την αναθέτουσα αρχή μπορεί να είναι κατά προσέγγιση.
51 Το σημείο 10 του μέρους Γ, το οποίο αφορά τις πληροφορίες σχετικά με το χρονοδιάγραμμα παραδόσεως ή παροχής προμηθειών, έργων ή υπηρεσιών και, στο μέτρο του δυνατού, τη διάρκεια της σύμβασης, ορίζει, στο στοιχείο αʹ που αφορά ειδικώς τις συμφωνίες‑πλαίσια, ότι η αναθέτουσα αρχή πρέπει να μνημονεύει, στο μέτρο του δυνατού, την αξία ή την τάξη μεγέθους και τη συχνότητα των συμβάσεων που πρόκειται να ανατεθούν. Ως εκ τούτου, σύμφωνα με τη διάταξη αυτή, δεν απαιτείται σε όλες τις περιπτώσεις η εκ μέρους της αναθέτουσας αρχής αναγραφή της αξίας ή της τάξεως μεγέθους και της συχνότητας των προς ανάθεση συμβάσεων.
52 Ομοίως, το άρθρο 33, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας 2014/24 ορίζει ότι σκοπός μιας συμφωνίας‑πλαισίου είναι να καθορίσει, «ενδεχομένως», τις προβλεπόμενες ποσότητες. Κάνοντας χρήση του επιρρήματος «ενδεχομένως», η διάταξη αυτή διευκρινίζει, όσον αφορά ειδικώς τις ποσότητες των προς προμήθεια προϊόντων, ότι αυτές πρέπει, κατά το δυνατόν, να καθορίζονται με τη συμφωνία‑πλαίσιο. Από το τυποποιημένο έντυπο του παραρτήματος II του εκτελεστικού κανονισμού 2015/1986 συνάγεται επίσης ότι η αναθέτουσα αρχή δεν υποχρεούται να συμπληρώσει τη στήλη II.1.5, η οποία φέρει τον τίτλο «Εκτιμώμενη συνολική αξία», η δε αξία αυτή μπορεί να προσδιορίζεται «ενδεχομένως», όπως προκύπτει από το γεγονός ότι η στήλη αυτή παραπέμπει στην υποσημείωση 2 του εντύπου.
53 Από τα ανωτέρω προκύπτει ότι δεν είναι δυνατό να συναχθούν συμπεράσματα από τη γραμματική και μόνον ερμηνεία των εν λόγω διατάξεων για να καθορισθεί αν σε προκήρυξη διαγωνισμού πρέπει να αναγράφεται η εκτιμώμενη ποσότητα και/ή η εκτιμώμενη αξία, καθώς και η μέγιστη ποσότητα και/ή η μέγιστη αξία των προς προμήθεια προϊόντων βάσει συμφωνίας‑πλαισίου.
54 Εντούτοις, λαμβανομένων υπόψη των αρχών της ίσης μεταχειρίσεως και της διαφάνειας κατά το άρθρο 18, παράγραφος 1, της οδηγίας 2014/24, καθώς και της εν γένει οικονομίας της οδηγίας αυτής, δεν μπορεί να γίνει δεκτό το ενδεχόμενο η αναθέτουσα αρχή να μη μνημονεύει, στην προκήρυξη διαγωνισμού, τη μέγιστη αξία των προϊόντων των οποίων η προμήθεια αποτελεί αντικείμενο της συμφωνίας‑πλαισίου.
55 Πράγματι, από άλλες διατάξεις της οδηγίας 2014/24 προκύπτει ότι η αναθέτουσα αρχή πρέπει να καθορίζει το περιεχόμενο της συμφωνίας‑πλαισίου που προτίθεται να συνάψει.
56 Πρώτον, το άρθρο 5 της οδηγίας αυτής, σχετικά με τις μεθόδους υπολογισμού της εκτιμώμενης αξίας της συμβάσεως, προβλέπει, στην παράγραφο 5, ότι, για τις συμφωνίες‑πλαίσια, η αξία που πρέπει να λαμβάνεται υπόψη είναι η μέγιστη αξία, υπολογιζόμενη χωρίς ΦΠΑ, του συνόλου των δημοσίων συμβάσεων που προβλέπεται να συναφθούν κατά τη συνολική διάρκεια ισχύος της συμφωνίας‑πλαισίου.
57 Δεδομένου, όμως, ότι η αναθέτουσα αρχή καλείται να εκτιμήσει τη μέγιστη εκτιμώμενη αξία, υπολογιζόμενη χωρίς ΦΠΑ, του συνόλου των συμβάσεων που προβλέπεται να συναφθούν κατά τη συνολική διάρκεια ισχύος της συμφωνίας‑πλαισίου, δύναται να γνωστοποιήσει την αξία αυτή στους προσφέροντες.
58 Εξάλλου, το Δικαστήριο στηρίχθηκε, μεταξύ άλλων, στο άρθρο 9, παράγραφος 9, της οδηγίας 2004/18, του οποίου η διατύπωση είναι πανομοιότυπη με εκείνη του άρθρου 5, παράγραφος 5, της οδηγίας 2014/24, για να αποφανθεί, με τη σκέψη 60 της αποφάσεως της 19ης Δεκεμβρίου 2018, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato – Antitrust και Coopservice (C‑216/17, EU:C:2018:1034), ότι, μολονότι η αναθέτουσα αρχή που ήταν εξαρχής συμβαλλόμενη στη συμφωνία‑πλαίσιο υπέχει μόνον υποχρέωση βέλτιστης προσπάθειας όσον αφορά τον καθορισμό της αξίας και της συχνότητας καθεμίας από τις συνακόλουθες προς σύναψη συμβάσεις, υποχρεούται, εντούτοις, να καθορίζει οπωσδήποτε, ως προς την ίδια τη συμφωνία‑πλαίσιο, τη συνολική ποσότητα, επομένως δε και τη μέγιστη ποσότητα και/ή τη μέγιστη αξία, για την οποία θα μπορούν να συναφθούν οι συνακόλουθες συμβάσεις.
59 Δεύτερον, κατ’ εφαρμογήν του σημείου 7 του παραρτήματος V, μέρος Γ, της οδηγίας 2014/24, η αναθέτουσα αρχή οφείλει, μεταξύ των πληροφοριών που πρέπει να περιλαμβάνονται στις προκηρύξεις διαγωνισμού, να περιγράφει τη σύμβαση και, ως εκ τούτου, να αναφέρει την ποσότητα ή την αξία των προμηθειών που θα καλύπτει η συμφωνία‑πλαίσιο στο σύνολό της. Πράγματι, η αναθέτουσα αρχή δεν μπορεί να συμμορφωθεί προς την υποχρέωση αυτή χωρίς να μνημονεύει, τουλάχιστον, μέγιστη ποσότητα και/ή μέγιστη αξία των προμηθειών αυτών.
60 Εξάλλου, οσάκις η αναθέτουσα αρχή υποχρεούται να συμπληρώσει το έντυπο του παραρτήματος II του εκτελεστικού κανονισμού 2015/1986, οφείλει να αναγράφει, στη στήλη II.2.6 του εντύπου αυτού, σχετικά με την εκτιμώμενη αξία, τη μέγιστη συνολική αξία για τη συνολική διάρκεια καθενός από τα τμήματα της συμβάσεως.
61 Επιπροσθέτως, πρέπει να επισημανθεί ότι οι θεμελιώδεις αρχές του δικαίου της Ένωσης, όπως η ίση μεταχείριση και η διαφάνεια, τυγχάνουν εφαρμογής κατά τη σύναψη της συμφωνίας‑πλαισίου, όπως προκύπτει από το άρθρο 33, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας 2014/24. Τόσο, όμως, οι αρχές της ίσης μεταχειρίσεως και της απαγορεύσεως των διακρίσεων όσο και η αρχή της διαφάνειας που απορρέει από αυτές συνεπάγονται ότι όλοι οι όροι και οι κανόνες διεξαγωγής του διαγωνισμού πρέπει να είναι διατυπωμένοι με σαφήνεια, ακρίβεια και χωρίς αμφισημία είτε στην προκήρυξη του διαγωνισμού είτε στη συγγραφή υποχρεώσεων, ώστε, πρώτον, να μπορούν όλοι οι προσφέροντες οι οποίοι είναι ευλόγως ενημερωμένοι και επιδεικνύουν τη συνήθη επιμέλεια να αντιληφθούν επακριβώς το περιεχόμενό τους και να τους ερμηνεύσουν με τον ίδιο τρόπο και, δεύτερον, να είναι σε θέση η αναθέτουσα αρχή να ελέγξει αποτελεσματικά αν οι προσφορές των υποψηφίων ανταποκρίνονται στα κριτήρια της επίμαχης συμβάσεως (πρβλ. απόφαση της 19ης Δεκεμβρίου 2018, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato – Antitrust και Coopservice, C‑216/17, EU:C:2018:1034, σκέψη 63).
62 Πράγματι, εάν η αναθέτουσα αρχή που ήταν εξαρχής συμβαλλόμενη στη συμφωνία‑πλαίσιο δεν ανέφερε την αξία ή τη μέγιστη ποσότητα την οποίαν αφορά η εν λόγω συμφωνία, θα θίγονταν οι αρχές της ίσης μεταχειρίσεως των οικονομικών φορέων που θα ενδιαφέρονταν για τη σύναψη της συμφωνίας-πλαισίου και της διαφάνειας, οι οποίες κατοχυρώνονται ιδίως με το άρθρο 18, παράγραφος 1, της οδηγίας 2014/24 (πρβλ. απόφαση της 19ης Δεκεμβρίου 2018, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato – Antitrust και Coopservice, C‑216/17, EU:C:2018:1034, σκέψη 64).
63 Συναφώς, η εκ μέρους της αναθέτουσας αρχής μνεία της εκτιμώμενης ποσότητας και/ή της εκτιμώμενης αξίας, καθώς και μιας μέγιστης ποσότητας και/ή μέγιστης αξίας των προς προμήθεια βάσει συμφωνίας‑πλαισίου προϊόντων, έχει ιδιαίτερη σημασία για έναν προσφέροντα, δεδομένου ότι βάσει της εκτιμήσεως αυτής θα είναι σε θέση να εκτιμήσει την ικανότητά του να εκπληρώσει τις υποχρεώσεις εκ της συμφωνίας‑πλαισίου.
64 Εξάλλου, εάν δεν αναγραφόταν η αξία ή η εκτιμώμενη μέγιστη ποσότητα την οποία αφορά μια τέτοια συμφωνία ή εάν η μνεία αυτή δεν είχε νομικώς δεσμευτικό χαρακτήρα, η αναθέτουσα αρχή θα μπορούσε να αποδεσμευθεί από την εν λόγω μέγιστη ποσότητα. Κατά συνέπεια, θα μπορούσε να αναζητηθεί η συμβατική ευθύνη του αναδόχου λόγω μη εκτελέσεως της συμφωνίας‑πλαισίου αν αυτός δεν κατόρθωνε να παράσχει τις ζητηθείσες από την αναθέτουσα αρχή ποσότητες, μολονότι αυτές υπερέβαιναν τη μέγιστη ποσότητα που αναγραφόταν στην προκήρυξη του διαγωνισμού. Μια τέτοια κατάσταση, όμως, θα αντέβαινε στην αρχή της διαφάνειας κατά το άρθρο 18, παράγραφος 1, της οδηγίας 2014/24.
65 Επιπλέον, θα υφίστατο, ενδεχομένως, διαρκής παραβίαση της αρχής της διαφάνειας, δεδομένου ότι, όπως προκύπτει από το άρθρο 33, παράγραφος 1, τρίτο εδάφιο, της οδηγίας αυτής, συμφωνία‑πλαίσιο μπορεί να συναφθεί για διάρκεια ισχύος έως και τεσσάρων ετών, ενδεχομένως και για μεγαλύτερη σε εξαιρετικές περιπτώσεις δεόντως δικαιολογημένες, ιδίως λόγω του αντικειμένου της συμφωνίας‑πλαισίου. Επιπροσθέτως, κατά την αιτιολογική σκέψη 62 της εν λόγω οδηγίας, ενώ οι συμβάσεις που βασίζονται σε συμφωνία‑πλαίσιο πρέπει να ανατίθενται πριν από την εκπνοή της περιόδου ισχύος της, η διάρκεια ισχύος των επιμέρους συμβάσεων που βασίζονται σε αυτήν δεν απαιτείται να συμπίπτει κατ’ ανάγκην με τη διάρκεια ισχύος της συγκεκριμένης συμφωνίας‑πλαισίου, αλλά μπορεί να είναι, κατά περίπτωση, μικρότερη ή μεγαλύτερη.
66 Τέλος, τυχόν διασταλτική ερμηνεία της υποχρεώσεως καθορισμού της αξίας ή της μέγιστης εκτιμώμενης ποσότητας που καλύπτεται από τη συμφωνία‑πλαίσιο θα μπορούσε επίσης, αφενός, να καταστήσει άνευ πρακτικής αποτελεσματικότητας τον κανόνα του άρθρου 33, παράγραφος 2, τρίτο εδάφιο, της οδηγίας 2014/24, κατά τον οποίο οι συμβάσεις που βασίζονται στη συμφωνία‑πλαίσιο δεν μπορούν σε καμία περίπτωση να επιφέρουν ουσιώδεις τροποποιήσεις στους όρους της συμφωνίας‑πλαισίου, και, αφετέρου, να καταδείξει την ύπαρξη καταχρηστικής εφαρμογής ή χρήσεως που αποσκοπεί στην παρεμπόδιση, στον περιορισμό ή στη νόθευση του ανταγωνισμού, όπως μνημονεύεται στην αιτιολογική σκέψη 61 της εν λόγω οδηγίας.
67 Ως εκ τούτου, η απαίτηση να καθορίζει η αναθέτουσα αρχή που ήταν εξαρχής συμβαλλόμενη στη συμφωνία‑πλαίσιο τη μέγιστη ποσότητα ή αξία των παροχών που θα καλύπτει η συμφωνία αυτή αποτελεί ειδικότερη έκφραση της απαγορεύσεως της καταχρήσεως των συμφωνιών‑πλαισίων ή της χρήσεώς τους κατά τρόπο που να εμποδίζει, να περιορίζει ή να νοθεύει τον ανταγωνισμό (πρβλ. απόφαση της 19ης Δεκεμβρίου 2018, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato – Antitrust και Coopservice, C‑216/17, EU:C:2018:1034, σκέψη 69).
68 Από τα προεκτεθέντα συνάγεται ότι η αναθέτουσα αρχή που ήταν εξαρχής συμβαλλόμενη στη συμφωνία‑πλαίσιο μπορεί να δεσμεύεται, για λογαριασμό της ή για λογαριασμό εν δυνάμει αναθετουσών αρχών που καθορίζονται σαφώς στη συμφωνία αυτή, μόνο μέχρι μια ορισμένη ποσότητα ή μέγιστη αξία, της οποίας η εξάντληση θα σηματοδοτεί και τη λήξη της εν λόγω συμφωνίας (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 19ης Δεκεμβρίου 2018, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato – Antitrust και Coopservice, C‑216/17, EU:C:2018:1034, σκέψη 61).
69 Ωστόσο, πρέπει να γίνουν δύο συμπληρωματικές διευκρινίσεις.
70 Αφενός, σύμφωνα με το άρθρο 33, παράγραφος 2, τρίτο εδάφιο, και το άρθρο 72 της οδηγίας 2014/24, επιτρέπονται οι τροποποιήσεις της συμφωνίας‑πλαισίου που δεν έχουν ουσιώδη χαρακτήρα, εννοομένου ότι, εξ ορισμού, μια τέτοια τροποποίηση έχει συναινετικό χαρακτήρα, οπότε απαιτείται η συγκατάθεση του αναδόχου.
71 Αφετέρου, η ένδειξη της ποσότητας ή της μέγιστης αξίας των παραδοτέων βάσει συμφωνίας‑πλαισίου προϊόντων μπορεί να περιλαμβάνεται αδιακρίτως στην προκήρυξη διαγωνισμού ή στη συγγραφή υποχρεώσεων, δεδομένου ότι, όσον αφορά μια συμφωνία‑πλαίσιο, οι αναθέτουσες αρχές υποχρεούνται να παρέχουν, σύμφωνα με το άρθρο 53, παράγραφος 1, της οδηγίας 2014/24, ελεύθερη, άμεση, πλήρη και δωρεάν ηλεκτρονική πρόσβαση στα έγγραφα της διαδικασίας συνάψεως συμβάσεως από την ημερομηνία δημοσιεύσεως προκηρύξεως σύμφωνα με το άρθρο 51 της οδηγίας αυτής.
72 Επομένως, η συνδρομή των προϋποθέσεων αυτών δύναται να διασφαλίσει την τήρηση των αρχών της διαφάνειας και της ίσης μεταχειρίσεως κατά το άρθρο 18, παράγραφος 1, της οδηγίας 2014/24.
73 Αντιθέτως, οι αρχές αυτές δεν τηρούνται σε περίπτωση κατά την οποία οικονομικός φορέας που επιθυμεί να έχει πρόσβαση στην εν λόγω συγγραφή υποχρεώσεων, προκειμένου να εκτιμήσει τη σκοπιμότητα υποβολής προσφοράς, υποχρεούται να εκδηλώσει προηγουμένως κάποιο ενδιαφέρον προς την αναθέτουσα αρχή.
74 Υπό τις συνθήκες αυτές, στο πρώτο υποερώτημα του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος και στο πρώτο υποερώτημα του δευτέρου προδικαστικού ερωτήματος πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 49 της οδηγίας 2014/24, τα σημεία 7 και 8, καθώς και το σημείο 10, στοιχείο αʹ, του μέρους Γ του παραρτήματος V της οδηγίας αυτής, ερμηνευόμενα σε συνδυασμό με το άρθρο 33 της εν λόγω οδηγίας και τις αρχές της ίσης μεταχειρίσεως και της διαφάνειας κατά το άρθρο 18, παράγραφος 1, της ίδιας οδηγίας, έχουν την έννοια ότι η προκήρυξη διαγωνισμού πρέπει να μνημονεύει την εκτιμώμενη ποσότητα και/ή την εκτιμώμενη αξία, καθώς και μέγιστη ποσότητα και/ή μέγιστη αξία των προϊόντων των οποίων η προμήθεια αποτελεί αντικείμενο συμφωνίας‑πλαισίου και ότι, από τη στιγμή που θα συμπληρωθεί το ανώτατο όριο αυτό, η εν λόγω συμφωνία‑πλαίσιο θα έχει εξαντλήσει τα αποτελέσματά της.
Επί του πρώτου ερωτήματος, δεύτερο υποερώτημα, και επί του δευτέρου ερωτήματος, δεύτερο υποερώτημα
75 Με το δεύτερο υποερώτημα του πρώτου ερωτήματος και το δεύτερο υποερώτημα του δευτέρου ερωτήματος, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινισθεί εάν το άρθρο 49 της οδηγίας 2014/24, καθώς και το σημείο 7 και το σημείο 10, στοιχείο αʹ, του μέρους Γ του παραρτήματος V της οδηγίας αυτής, σε συνδυασμό με το άρθρο 33 της εν λόγω οδηγίας και τις αρχές της ίσης μεταχειρίσεως και της διαφάνειας κατά το άρθρο 18, παράγραφος 1, της ίδιας οδηγίας, έχουν την έννοια ότι η εκτιμώμενη ποσότητα ή η εκτιμώμενη αξία των προϊόντων των οποίων η προμήθεια αποτελεί αντικείμενο της συμφωνίας‑πλαισίου, καθώς και η μέγιστη ποσότητα ή η μέγιστη αξία των προϊόντων αυτών πρέπει να αναγράφονται στην προκήρυξη του διαγωνισμού συνολικά.
76 Καθόσον, όπως προκύπτει από την απάντηση που δόθηκε στο πρώτο ερώτημα, πρώτο υποερώτημα, και στο δεύτερο ερώτημα, πρώτο υποερώτημα, η προκήρυξη διαγωνισμού πρέπει να μνημονεύει την εκτιμώμενη ποσότητα και/ή την εκτιμώμενη αξία, καθώς και μέγιστη ποσότητα και/ή μέγιστη αξία των προϊόντων των οποίων η προμήθεια αποτελεί αντικείμενο συμφωνίας‑πλαισίου, οι αρχές της διαφάνειας και της ίσης μεταχειρίσεως κατά το άρθρο 18, παράγραφος 1, της οδηγίας 2014/24, δεν επιτρέπουν σε αναθέτουσα αρχή να γνωστοποιεί μέρος μόνον των πληροφοριών όσον αφορά το αντικείμενο και το εύρος, θεωρούμενο από ποσοτικής και οικονομικής απόψεως, μιας συμφωνίας‑πλαισίου.
77 Η ένδειξη αυτή θα μπορούσε να αναγράφεται ως ενιαίο σύνολο στην προκήρυξη, δεδομένου ότι μια τέτοια ένδειξη αρκεί για να διασφαλισθεί η τήρηση των αρχών της διαφάνειας και της ίσης μεταχειρίσεως κατά το άρθρο 18, παράγραφος 1, της οδηγίας αυτής.
78 Εντούτοις, ουδόλως αποκλείεται το ενδεχόμενο η αναθέτουσα αρχή, προκειμένου να συμπληρώσει την πληροφόρηση των υποψηφίων και να τους παράσχει τη δυνατότητα να εκτιμήσουν κατά τον καλύτερο δυνατό τρόπο τη σκοπιμότητα υποβολής προσφοράς, να καθορίζει πρόσθετες απαιτήσεις και να διαχωρίζει τη συνολική εκτιμώμενη ποσότητα ή αξία των προς προμήθεια βάσει της συμφωνίας‑πλαισίου προϊόντων, με σκοπό να προσδιορίσει τις ανάγκες της αρχικής αναθέτουσας αρχής που προτίθεται να συνάψει συμφωνία‑πλαίσιο και εκείνες της ή των αρχικών αναθετουσών αρχών που έχουν εκδηλώσει την πρόθεση να συμμετάσχουν με δικαίωμα προαιρέσεως στην εν λόγω συμφωνία‑πλαίσιο.
79 Ομοίως, η αναθέτουσα αρχή δύναται να παρουσιάζει χωριστά, στην προκήρυξη διαγωνισμού, την εκτιμώμενη ποσότητα και/ή την εκτιμώμενη αξία, καθώς και μέγιστη ποσότητα και/ή μέγιστη αξία των προϊόντων των οποίων η προμήθεια αποτελεί αντικείμενο συμφωνίας‑πλαισίου για καθεμία από τις αναθέτουσες αρχές, είτε αυτές προτίθενται να συνάψουν τη συμφωνία‑πλαίσιο είτε διαθέτουν δικαίωμα προαιρέσεως σχετικώς. Τούτο θα μπορούσε να συμβεί ιδίως σε περίπτωση κατά την οποία, λαμβανομένων υπόψη των όρων εκτελέσεως των συνακόλουθων δημοσίων συμβάσεων, οι οικονομικοί φορείς καλούνται να υποβάλουν προσφορά για το σύνολο των τμημάτων ή των κατηγοριών που μνημονεύονται στην προκήρυξη του διαγωνισμού ή ακόμη οσάκις οι συνακόλουθες συμβάσεις πρέπει να εκτελεσθούν σε απομακρυσμένους μεταξύ τους τόπους.
80 Επομένως, στο δεύτερο υποερώτημα του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος και στο δεύτερο υποερώτημα του δευτέρου προδικαστικού ερωτήματος πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 49 της οδηγίας 2014/24, καθώς και το σημείο 7 και το σημείο 10, στοιχείο αʹ, του μέρους Γ του παραρτήματος V της οδηγίας αυτής, σε συνδυασμό με το άρθρο 33 της εν λόγω οδηγίας και τις αρχές της ίσης μεταχειρίσεως και της διαφάνειας κατά το άρθρο 18, παράγραφος 1, της ίδιας οδηγίας, έχουν την έννοια ότι η προκήρυξη του διαγωνισμού πρέπει να αναγράφει συνολικά την εκτιμώμενη ποσότητα ή την εκτιμώμενη αξία, καθώς και τη μέγιστη ποσότητα ή τη μέγιστη αξία των προϊόντων των οποίων η προμήθεια αποτελεί αντικείμενο συμφωνίας‑πλαισίου και ότι η προκήρυξη αυτή δύναται να καθορίζει επιπλέον απαιτήσεις των οποίων την προσθήκη μπορεί να αποφασίσει η αναθέτουσα αρχή.
Επί του τρίτου ερωτήματος
81 Καταρχάς, υπενθυμίζεται ότι το γεγονός ότι το αιτούν δικαστήριο διατύπωσε ένα προδικαστικό ερώτημα μνημονεύοντας ορισμένες μόνο διατάξεις του δικαίου της Ένωσης δεν εμποδίζει το Δικαστήριο να του παράσχει όλα τα ερμηνευτικά στοιχεία που μπορούν να είναι χρήσιμα για την εκδίκαση της υποθέσεως της οποίας έχει επιληφθεί, ανεξαρτήτως αν στα ερωτήματά του γίνεται μνεία των διατάξεων αυτών. Συναφώς, απόκειται στο Δικαστήριο να εξαγάγει, από το σύνολο των στοιχείων που παρέχει το εθνικό δικαστήριο και ιδίως από το σκεπτικό της αποφάσεως περί παραπομπής, εκείνα τα στοιχεία του δικαίου της Ένωσης που χρήζουν ερμηνείας, λαμβανομένου υπόψη του αντικειμένου της διαφοράς (βλ., μεταξύ άλλων, αποφάσεις της 27ης Οκτωβρίου 2009, ČEZ, C‑115/08, EU:C:2009:660, σκέψη 81, της 22ας Μαρτίου 2012, Nilaş κ.λπ., C‑248/11, EU:C:2012:166, σκέψη 31, και της 20ής Δεκεμβρίου 2017, Impresa di Costruzioni Ing. E. Mantovani και Guerrato, C‑178/16, EU:C:2017:1000, σκέψη 28).
82 Εν προκειμένω, η οδηγία 92/13, της οποίας την ερμηνεία ζητεί το αιτούν δικαστήριο, αφορά τους κανόνες σχετικά με τις διαδικασίες συνάψεως συμβάσεων από φορείς που δραστηριοποιούνται στους τομείς του ύδατος, της ενέργειας, των μεταφορών και των ταχυδρομικών υπηρεσιών. Η παροχή των υπηρεσιών αυτών, όμως, δεν αποτελεί αντικείμενο της υποθέσεως της κύριας δίκης, η οποία αφορά προσφυγές σχετικές με τις διαδικασίες συνάψεως δημοσίων συμβάσεων βάσει της οδηγίας 2014/24 και διεπόμενες από την οδηγία 89/665, της οποίας το άρθρο 2δ, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, έχει διατύπωση ανάλογη με εκείνη της αντίστοιχης διατάξεως της οδηγίας 92/13.
83 Υπό τις συνθήκες αυτές, πρέπει να γίνει δεκτό ότι, με το τρίτο ερώτημά του, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινισθεί αν το άρθρο 2δ, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 89/665 έχει την έννοια ότι τυγχάνει εφαρμογής στην περίπτωση κατά την οποία προκήρυξη διαγωνισμού δημοσιεύθηκε στην Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης, μολονότι, αφενός, η εκτιμώμενη ποσότητα και/ή η εκτιμώμενη αξία των προϊόντων των οποίων η προμήθεια αποτελεί αντικείμενο της σχεδιαζόμενης συμφωνίας‑πλαισίου δεν προκύπτει από τη συγκεκριμένη προκήρυξη, αλλά από τη συγγραφή υποχρεώσεων και, αφετέρου, τόσο η εν λόγω προκήρυξη διαγωνισμού όσο και η συγκεκριμένη συγγραφή υποχρεώσεων δεν μνημονεύουν μέγιστη ποσότητα και/ή μέγιστη αξία των προϊόντων των οποίων η προμήθεια αποτελεί αντικείμενο της συμφωνίας‑πλαισίου.
84 Το άρθρο 2δ, παράγραφος 1, της οδηγίας 89/665 προβλέπει ότι η έλλειψη προηγούμενης δημοσιεύσεως προκηρύξεως στην Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης, χωρίς τούτο να επιτρέπεται βάσει των διατάξεων της οδηγίας 2014/24, καθιστά ανενεργή την οικεία σύμβαση ή, όπως εν προκειμένω, την οικεία συμφωνία‑πλαίσιο.
85 Το ως άνω άρθρο 2δ προστέθηκε στο αρχικό κείμενο της οδηγίας 89/665 με την οδηγία 2007/66. Ο νομοθέτης της Ένωσης διευκρίνισε τις τροποποιήσεις που επήλθαν επισημαίνοντας, στην αιτιολογική σκέψη 13 της οδηγίας 2007/66, ότι, προκειμένου να καταπολεμηθεί η παράνομη απευθείας ανάθεση συμβάσεων την οποία το Δικαστήριο χαρακτήρισε, με την απόφαση της 11ης Ιανουαρίου 2005, Stadt Halle και RPL Lochau (C‑26/03, EU:C:2005:5, σκέψεις 36 και 37), ως τη σημαντικότερη παραβίαση του δικαίου της Ένωσης περί δημοσίων συμβάσεων στην οποία μπορεί να υποπέσει αναθέτουσα αρχή ή αναθέτων φορέας, πρέπει να προβλέπεται αποτελεσματική, αναλογική και αποτρεπτική κύρωση και να θεωρείται ότι κάθε σύμβαση συναφθείσα συνεπεία παράνομης απευθείας αναθέσεως είναι καταρχήν ανενεργή. Με την αιτιολογική σκέψη 14 της οδηγίας αυτής διευκρινίζεται ότι η κήρυξη του ανενεργού συμβάσεως αποτελεί τον αποτελεσματικότερο τρόπο για την αποκατάσταση του ανταγωνισμού και για τη δημιουργία νέων επιχειρηματικών ευκαιριών για τους οικονομικούς φορείς που στερήθηκαν παράνομα τη δυνατότητα συμμετοχής σε διαδικασία συνάψεως δημοσίας συμβάσεως και ότι οι απευθείας αναθέσεις, κατά την έννοια της παρούσας οδηγίας, θα πρέπει να περιλαμβάνουν όλες τις αναθέσεις συμβάσεως χωρίς προηγούμενη δημοσίευση προκηρύξεως στην Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης κατά την έννοια της οδηγίας 2004/18.
86 Ως εκ τούτου, από το άρθρο 2δ, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 89/665, ερμηνευόμενο υπό το πρίσμα των αιτιολογικών σκέψεων 13 και 14 της οδηγίας 2007/66, προκύπτει ότι, εκδίδοντας την οδηγία 2007/66, ο νομοθέτης της Ένωσης είχε την πρόθεση να εισαγάγει στο εφαρμοστέο δίκαιο αυστηρή κύρωση, της οποίας το πεδίο εφαρμογής θα πρέπει πάντως να περιορίζεται στις σοβαρότερες περιπτώσεις παραβιάσεων του δικαίου της Ένωσης περί δημοσίων συμβάσεων, συγκεκριμένα δε σε εκείνες κατά τις οποίες μια σύμβαση συνάπτεται με απευθείας ανάθεση χωρίς να έχει προηγηθεί δημοσίευση προκηρύξεως στην Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
87 Επομένως, η διεύρυνση του πεδίου εφαρμογής της διατάξεως αυτής κατά τρόπο που να καταλαμβάνει περίπτωση όπως η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης, στην οποία οι περιφέρειες δημοσίευσαν προκήρυξη διαγωνισμού και κατέστησαν προσβάσιμη τη συγγραφή υποχρεώσεων χωρίς να μνημονεύσουν, στην εν λόγω προκήρυξη ή συγγραφή υποχρεώσεων, την εκτιμώμενη ποσότητα και/ή την εκτιμώμενη αξία, καθώς και τη μέγιστη ποσότητα και/ή τη μέγιστη αξία των προϊόντων των οποίων η προμήθεια αποτελεί αντικείμενο της συγκεκριμένης συμφωνίας‑πλαισίου.
88 Σε μια τέτοια περίπτωση, η παράβαση του άρθρου 49 της οδηγίας 2014/24, ερμηνευομένου σε συνδυασμό με τα σημεία 7 και 8, καθώς και με το σημείο 10, στοιχείο αʹ, του μέρους Γ του παραρτήματος V της οδηγίας αυτής, δεν είναι τόσο σοβαρή ώστε να επισύρει την επιβολή της κυρώσεως που προβλέπεται στο άρθρο 2δ, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 89/665.
89 Πράγματι, η εκ μέρους της αναθέτουσας αρχής παράβαση της υποχρεώσεώς της να γνωστοποιεί το εύρος συμφωνίας‑πλαισίου είναι, σε τέτοια περίπτωση, αρκούντως σαφής ώστε να μπορεί να γίνει αντιληπτή από οικονομικό φορέα ο οποίος είχε την πρόθεση να υποβάλει προσφορά και ο οποίος έπρεπε, επομένως, να θεωρηθεί ενημερωμένος για το ζήτημα αυτό.
90 Επομένως, στο τρίτο προδικαστικό ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 2δ, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 89/665 έχει την έννοια ότι δεν τυγχάνει εφαρμογής στην περίπτωση κατά την οποία προκήρυξη διαγωνισμού δημοσιεύθηκε στην Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης, μολονότι, αφενός, η εκτιμώμενη ποσότητα και/ή η εκτιμώμενη αξία των προϊόντων των οποίων η προμήθεια αποτελεί αντικείμενο της σχεδιαζόμενης συμφωνίας‑πλαισίου δεν προκύπτει από τη συγκεκριμένη προκήρυξη, αλλά από τη συγγραφή υποχρεώσεων, και, αφετέρου, τόσο η εν λόγω προκήρυξη διαγωνισμού όσο και η συγκεκριμένη συγγραφή υποχρεώσεων δεν μνημονεύουν μέγιστη ποσότητα και/ή μέγιστη αξία των προϊόντων των οποίων η προμήθεια αποτελεί αντικείμενο της συμφωνίας‑πλαισίου.
[…]
Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (τέταρτο τμήμα) αποφαίνεται:
1) Το άρθρο 49 της οδηγίας 2014/24/EΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Φεβρουαρίου 2014, σχετικά με τις διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων και την κατάργηση της οδηγίας 2004/18/ΕΚ, τα σημεία 7 και 8, καθώς και το σημείο 10, στοιχείο αʹ, του μέρους Γ του παραρτήματος V της οδηγίας αυτής, ερμηνευόμενα σε συνδυασμό με το άρθρο 33 της εν λόγω οδηγίας και τις αρχές της ίσης μεταχειρίσεως και της διαφάνειας κατά το άρθρο 18, παράγραφος 1, της ίδιας οδηγίας, έχουν την έννοια ότι η προκήρυξη διαγωνισμού πρέπει να μνημονεύει την εκτιμώμενη ποσότητα και/ή την εκτιμώμενη αξία, καθώς και μέγιστη ποσότητα και/ή μέγιστη αξία των προϊόντων των οποίων η προμήθεια αποτελεί αντικείμενο συμφωνίας‑πλαισίου και ότι, από τη στιγμή που θα συμπληρωθεί το ανώτατο όριο αυτό, η εν λόγω συμφωνία‑πλαίσιο θα έχει εξαντλήσει τα αποτελέσματά της.
2) Το άρθρο 49 της οδηγίας 2014/24, καθώς και το σημείο 7 και το σημείο 10, στοιχείο α ʹ, του μέρους Γ του παραρτήματος V της οδηγίας αυτής, σε συνδυασμό με το άρθρο 33 της εν λόγω οδηγίας και τις αρχές της ίσης μεταχειρίσεως και της διαφάνειας κατά το άρθρο 18, παράγραφος 1, της ίδιας οδηγίας, έχουν την έννοια ότι η προκήρυξη του διαγωνισμού πρέπει να αναγράφει συνολικά την εκτιμώμενη ποσότητα ή την εκτιμώμενη αξία, καθώς και τη μέγιστη ποσότητα ή τη μέγιστη αξία των προϊόντων των οποίων η προμήθεια αποτελεί αντικείμενο συμφωνίας‑πλαισίου και ότι η προκήρυξη αυτή δύναται να καθορίζει επιπλέον απαιτήσεις των οποίων την προσθήκη μπορεί να αποφασίσει η αναθέτουσα αρχή.
3) Το άρθρο 2δ, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 89/665/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 21ης Δεκεμβρίου 1989, για το συντονισμό των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων περί της εφαρμογής των διαδικασιών προσφυγής στον τομέα της σύναψης συμβάσεων κρατικών προμηθειών και δημοσίων έργων, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 2014/23/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Φεβρουαρίου 2014, έχει την έννοια ότι δεν τυγχάνει εφαρμογής στην περίπτωση κατά την οποία προκήρυξη διαγωνισμού δημοσιεύθηκε στην Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης, μολονότι, αφενός, η εκτιμώμενη ποσότητα και/ή η εκτιμώμενη αξία των προϊόντων των οποίων η προμήθεια αποτελεί αντικείμενο της σχεδιαζόμενης συμφωνίας‑πλαισίου δεν προκύπτει από τη συγκεκριμένη προκήρυξη, αλλά από τη συγγραφή υποχρεώσεων, και, αφετέρου, τόσο η εν λόγω προκήρυξη διαγωνισμού όσο και η συγκεκριμένη συγγραφή υποχρεώσεων δεν μνημονεύουν μέγιστη ποσότητα και/ή μέγιστη αξία των προϊόντων των οποίων η προμήθεια αποτελεί αντικείμενο της συμφωνίας‑πλαισίου.