ΔΕΕ μειζ. συνθ. 21.12.2016, C-201/15, ΑΓΕΤ Ηρακλής (κατόπιν προδικαστικών ερωτημάτων της ΣτΕ Δ΄ Τμ. 1254/2015)
Επιχειρηματική ελευθερία – Ελευθερία εγκατάστασης – Συμβατική ελευθερία – Περιορισμοί – Αρχές της αναλογικότητας και της σαφήνειας – Εθνική νομοθετική ρύθμιση παρέχουσα στη διοικητική αρχή εξουσία εναντιώσεως στις ομαδικές απολύσεις, κατόπιν αξιολογήσεως των συνθηκών της αγοράς εργασίας, της καταστάσεως της επιχειρήσεως και του συμφέροντος της εθνικής οικονομίας
(Α) Η οδηγία 98/59, για προσέγγιση των νομοθεσιών των κρατών μελών που αφορούν τις ομαδικές απολύσεις, δεν αντιτίθεται, καταρχήν, σε εθνική νομοθετική ρύθμιση, όπως η επίμαχη στην κύρια δίκη, δυνάμει της οποίας, ελλείψει συμφωνίας με τους εκπροσώπους των εργαζομένων επί σχεδίου ομαδικών απολύσεων, ο εργοδότης δεν μπορεί να προβεί στις απολύσεις αυτές, εφόσον η αρμόδια δημόσια αρχή στην οποία το σχέδιο πρέπει να κοινοποιηθεί, δεν εγκρίνει, με αιτιολογημένη απόφασή της εντός της προβλεπόμενης από την ως άνω ρύθμιση προθεσμίας και κατόπιν εξετάσεως του φακέλου και αξιολογήσεως των συνθηκών της αγοράς εργασίας, της καταστάσεως της επιχειρήσεως και του συμφέροντος της εθνικής οικονομίας, την εν όλω ή εν μέρει υλοποίηση των σχεδιαζόμενων απολύσεων – Δεν ισχύει όμως το ίδιο, εάν διαπιστωθεί ότι, λόγω των τριών κριτηρίων αξιολογήσεως στα οποία παραπέμπει η ρύθμιση αυτή και της κατά περίπτωση εφαρμογής της από την ως άνω δημόσια αρχή υπό τον έλεγχο των αρμοδίων δικαστηρίων, η επίμαχη ρύθμιση έχει ως συνέπεια να καθίστανται οι διατάξεις της οδηγίας άνευ πρακτικής αποτελεσματικότητας, ζήτημα του οποίου η εξέταση απόκειται στο αιτούν δικαστήριο
(Β) Eθνική νομοθετική ρύθμιση όπως η επίμαχη στην κύρια δίκη ενδέχεται να αποτελέσει σοβαρό εμπόριο για την άσκηση της ελευθερίας εγκαταστάσεως στην Ελλάδα – Επίσης, συνεπάγεται περιορισμό της ασκήσεως της κατοχυρωμένης στο άρθρο 16 του Χάρτη ΘΔΕΕ επιχειρηματικής ελευθερίας – Συγκεκριμένα, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι η παρεχόμενη από τη διάταξη αυτή προστασία περιλαμβάνει την ελευθερία ασκήσεως οικονομικής ή εμπορικής δραστηριότητας, την ελευθερία των συμβάσεων και τον ελεύθερο ανταγωνισμό (C‑283/11, σκέψη 42) – Όσον αφορά τη συμβατική ελευθερία, το Δικαστήριο έχει αποφανθεί, σχετικά με τις διαπραγματεύσεις επί συλλογικών συμβάσεων εργασίας, ότι το άρθρο 16 του Χάρτη έχει μεταξύ άλλων την έννοια ότι μια επιχείρηση πρέπει να έχει τη δυνατότητα να προασπίζεται αποτελεσματικά τα συμφέροντά της στο πλαίσιο διαδικασίας συνάψεως συμβάσεως στην οποία μετέχει και να διαπραγματεύεται τα στοιχεία που καθορίζουν την εξέλιξη των όρων εργασίας των εργαζομένων της, ενόψει της μελλοντικής οικονομικής δραστηριότητάς της (C‑426/11, σκέψη 33) – Δεν μπορεί, συνεπώς, να αμφισβητηθεί ότι η θέσπιση ενός πλαισίου ρυθμίσεως των ομαδικών απολύσεων, όπως το επίμαχο στην κύρια δίκη, συνιστά επέμβαση στην άσκηση της επιχειρηματικής ελευθερίας και, ειδικότερα, της συμβατικής ελευθερίας την οποία διαθέτουν καταρχήν οι επιχειρήσεις έναντι των εργαζομένων τους, καθόσον είναι βέβαιον ότι, στο πλαίσιο του συστήματος αυτού, η εναντίωση της εθνικής αρχής σε σχέδια ομαδικών απολύσεων μπορεί να καταλήξει σε παρεμπόδιση της υλοποιήσεως των σχεδίων αυτών από τον εργοδότη
(Γ) Οι σκοποί γενικού συμφέροντος που επιδιώκει εν προκειμένω η συγκεκριμένη ρύθμιση αφορούν τόσο την προστασία των εργαζομένων όσο και την καταπολέμηση της ανεργίας και την προστασία του συμφέροντος της εθνικής οικονομίας – Όσον αφορά την προστασία του συμφέροντος της εθνικής οικονομίας, αποτελεί πάγια νομολογία ότι λόγοι αμιγώς οικονομικής φύσεως, όπως είναι, μεταξύ άλλων, η ανάπτυξη της εθνικής οικονομίας ή η εύρυθμη λειτουργία της, δεν μπορούν να δικαιολογήσουν απαγορευμένους από τη Συνθήκη περιορισμούς – Αντιθέτως, στους επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος που αναγνωρίζει το Δικαστήριο συγκαταλέγεται η προστασία των εργαζομένων – Το ίδιο ισχύει για την αύξηση της απασχόλησης και των προσλήψεων, η οποία, ως σκοπούσα ιδίως στη μείωση της ανεργίας, αποτελεί θεμιτό σκοπό της κοινωνικής πολιτικής – Συναφώς, επισημαίνεται ότι, όπως προκύπτει από το άρθρο 3, παρ. 3, ΣΕΕ, η Ένωση δεν θεσπίζει απλώς μια εσωτερική αγορά, αλλά εργάζεται για την αειφόρο ανάπτυξη της Ευρώπης, με γνώμονα, μεταξύ άλλων, την κοινωνική οικονομία της αγοράς με υψηλό βαθμό ανταγωνιστικότητας, με στόχο την πλήρη απασχόληση και την κοινωνική πρόοδο, προάγει δε επίσης την κοινωνική συνοχή – Συνεπώς, δεδομένου ότι οι σκοποί της Ένωσης δεν είναι μόνον οικονομικοί αλλά και κοινωνικοί, τα δικαιώματα που απορρέουν από τις διατάξεις της Συνθήκης περί της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων, των προσώπων, των υπηρεσιών και των κεφαλαίων πρέπει να σταθμίζονται με τους σκοπούς που επιδιώκει η κοινωνική πολιτική, στους οποίους συγκαταλέγονται, ιδίως, όπως προκύπτει από το άρθρο 151, πρώτο εδάφιο, ΣΛΕΕ, η προώθηση της απασχόλησης, η βελτίωση των συνθηκών διαβίωσης και εργασίας, ώστε να καταστεί δυνατή η εναρμόνισή τους με παράλληλη διατήρηση της προόδου, η κατάλληλη κοινωνική προστασία, ο κοινωνικός διάλογος, η ανάπτυξη των ανθρώπινων πόρων που θα επιτρέψουν ένα υψηλό και διαρκές επίπεδο απασχόλησης και η καταπολέμηση του αποκλεισμού – Στο ίδιο πνεύμα, υπενθυμίζεται ότι, κατά το άρθρο 147 ΣΛΕΕ, η Ένωση συμβάλλει στην επίτευξη υψηλού επιπέδου απασχόλησης, σκοπός ο οποίος λαμβάνεται υπόψη κατά τη χάραξη και την εφαρμογή των πολιτικών και των δράσεων της Ένωσης – Τέλος, στο άρθρο 9 ΣΛΕΕ διευκρινίζεται ότι, κατά τον καθορισμό και την εφαρμογή των πολιτικών και των δράσεών της, η Ένωση συνεκτιμά, μεταξύ άλλων, τις απαιτήσεις που συνδέονται με την προαγωγή υψηλού επιπέδου απασχόλησης και τη διασφάλιση κατάλληλης κοινωνικής προστασίας
(Δ) Δεν είναι αντίθετη στην ελευθερία εγκαταστάσεως που κατοχυρώνεται με το άρθρο 49 ΣΛΕΕ ούτε στην επιχειρηματική ελευθερία που κατοχυρώνεται με το άρθρο 16 του Χάρτη εθνική νομοθετική ρύθμιση κράτους μέλους κατά την οποία τα σχέδια ομαδικών απολύσεων πρέπει, προτού υλοποιηθούν, να κοινοποιούνται σε εθνική αρχή με εξουσία ελέγχου στο πλαίσιο της οποίας δύναται, σε ορισμένες περιπτώσεις, να εναντιώνεται σε τέτοιο σχέδιο για λόγους προστασίας των εργαζομένων και της απασχόλησης – Συγκεκριμένα, αφενός, ένας τέτοιος μηχανισμός ρυθμίσεως των ομαδικών απολύσεων δεν θίγει καταρχήν το ουσιαστικό περιεχόμενο της επιχειρηματικής ελευθερίας που κατοχυρώνεται με το άρθρο 16 του Χάρτη, καθόσον δεν συνεπάγεται, ως εκ της φύσεώς του, τον αποκλεισμό κάθε δυνατότητας των επιχειρήσεων να προβαίνουν σε ομαδικές απολύσεις, αλλά αποσκοπεί μόνο στη ρύθμιση της δυνατότητας αυτής – Αφετέρου, υπενθυμίζεται ότι, κατά το άρθρο 52, παράγραφος 1, του Χάρτη, επιτρέπεται η επιβολή περιορισμών στην άσκηση δικαιωμάτων που κατοχυρώνονται με τον Χάρτη, υπό την προϋπόθεση, μεταξύ άλλων, ότι οι περιορισμοί αυτοί, τηρουμένης της αρχής της αναλογικότητας, είναι αναγκαίοι και ανταποκρίνονται πραγματικά σε αναγνωρισμένους σκοπούς γενικού συμφέροντος ή στην ανάγκη προστασίας των δικαιωμάτων και ελευθεριών των τρίτων – Όσον αφορά τα εν λόγω δικαιώματα και ελευθερίες, επισημαίνεται ότι, κατά το άρθρο 30 του Χάρτη, κάθε εργαζόμενος έχει δικαίωμα προστασίας έναντι κάθε αδικαιολόγητης απόλυσης, σύμφωνα με το δίκαιο της Ένωσης και τις εθνικές νομοθεσίες και πρακτικές – Συνεπώς, στο ευαίσθητο αυτόν τομέα, ένα εθνικό σύστημα ρυθμίσεως όπως το προαναφερόμενο μπορεί, δεδομένης κυρίως της ελλείψεως κανόνων της Ένωσης που να αποτρέπουν τέτοιες απολύσεις, πέραν των σχετικών με την πληροφόρηση και τη διαβούλευση κανόνων της οδηγίας 98/59, να αποδειχθεί ικανός να συμβάλει στην ενίσχυση της αποτελεσματικής προστασίας των εργαζομένων και των θέσεων εργασίας τους, διά της επί της ουσίας ρυθμίσεως της λήψεως τέτοιων οικονομικής και εμπορικής φύσεως αποφάσεων από τις επιχειρήσεις – Συνεπώς, ο μηχανισμός αυτός είναι ικανός να διασφαλίσει την επίτευξη των επιδιωκόμενων σκοπών γενικού συμφέροντος – Δεδομένου, εξάλλου, του περιθωρίου εκτιμήσεως που διαθέτουν κατά την υλοποίηση της κοινωνικής πολιτικής τους, τα κράτη μέλη μπορούν, καταρχήν, ευλόγως να θεωρήσουν ότι η ύπαρξη ενός τέτοιου ρυθμιστικού μηχανισμού είναι αναγκαία για τη διασφάλιση αυξημένου επιπέδου προστασίας των εργαζομένων και των θέσεων εργασίας τους – Ειδικότερα, δεν προκύπτει ότι μέτρα λιγότερο περιοριστικά θα μπορούσαν να διασφαλίσουν την επίτευξη των επιδιωκόμενων σκοπών κατά τρόπο εξίσου αποτελεσματικό με τον εν λόγω μηχανισμό – Επομένως, εξεταζόμενο επί της αρχής, ένα τέτοιο ρυθμιστικό πλαίσιο των προϋποθέσεων πραγματοποιήσεως ομαδικών απολύσεων μπορεί να ικανοποιεί τις επιταγές της αρχής της αναλογικότητας και, συνεπώς, να είναι, υπό το πρίσμα αυτό, συμβατό με τα άρθρα 49 ΣΛΕΕ και 16 του Χάρτη
(Ε) Περαιτέρω, πρέπει να εξεταστεί εάν τα συγκεκριμένα επιμέρους χαρακτηριστικά του ρυθμιστικού πλαισίου των ομαδικών απολύσεων που προβλέπεται από την επίμαχη στην κύρια δίκη ρύθμιση και, ιδίως, τα τρία κριτήρια βάσει των οποίων η αρμόδια δημόσια αρχή καλείται να αποφασίσει εάν θα εναντιωθεί σε ομαδική απόλυση είναι ικανά να διασφαλίσουν την τήρηση των επιταγών της αναλογικότητας – Συναφώς, επισημαίνεται εξαρχής ότι δεν μπορεί να γίνει δεκτό το προβλεπόμενο από την εν λόγω ρύθμιση κριτήριο του «συμφέροντος της εθνικής οικονομίας», διότι δεν μπορεί να αποτελέσει λόγο γενικού συμφέροντος που να δικαιολογεί περιορισμό θεμελιώδους ελευθερίας κατοχυρωμένης από τη Συνθήκη – Αντιθέτως, όσον αφορά τα δύο άλλα κριτήρια εκτιμήσεως που προβλέπονται από την επίμαχη στην κύρια δίκη ρύθμιση, ήτοι την «κατάσταση της επιχειρήσεως» και τις «συνθήκες της αγοράς εργασίας», μπορεί καταρχήν να γίνει δεκτό ότι σχετίζονται με την προστασία των εργαζομένων και της απασχόλησης, που αποτελούν θεμιτούς σκοπούς γενικού συμφέροντος – Διαπιστώνεται, ωστόσο, ότι τα κριτήρια αυτά έχουν διατυπωθεί κατά τρόπο υπέρμετρα γενικό και ασαφή – σε περίπτωση που, όπως συμβαίνει εν προκειμένω με την εξουσία εναντιώσεως που διαθέτει ο υπουργός, η εξουσία επεμβάσεως κράτους μέλους ή δημόσιας αρχής δεν υπόκειται σε καμία προϋπόθεση, πέραν της γενικής διατυπώσεως ορισμένων κριτηρίων και χωρίς να διευκρινίζονται οι συγκεκριμένες και αντικειμενικές περιστάσεις ασκήσεως της εξουσίας αυτής, προκαλείται σοβαρός περιορισμός της οικείας ελευθερίας, ο οποίος, προκειμένου περί αποφάσεων οι οποίες έχουν θεμελιώδη σημασία για τον βίο της επιχειρήσεως, δύναται να επιφέρει την πλήρη αποδυνάμωση της συγκεκριμένης ελευθερίας – Μολονότι, κατά την επίμαχη στην κύρια δίκη εθνική νομοθετική ρύθμιση, η δημόσια αρχή που διαθέτει εν προκειμένω εξουσία μη εγκρίσεως της ομαδικής απολύσεως οφείλει, κατά την άσκηση της εξουσίας αυτής, να προβεί σε ανάλυση του φακέλου, να λάβει υπόψη της την κατάσταση της επιχειρήσεως και τις συνθήκες της αγοράς εργασίας και να εκδώσει αιτιολογημένη απόφαση, εντούτοις διαπιστώνεται ότι, ελλείψει διευκρινίσεων σχετικά με τις συγκεκριμένες περιστάσεις ασκήσεως της εν λόγω εξουσίας, οι ενδιαφερόμενοι εργοδότες δεν γνωρίζουν υπό ποιες συγκεκριμένες και αντικειμενικές περιστάσεις μπορεί να ασκηθεί η εξουσία αυτή, καθώς οι περιπτώσεις δυνητικής ασκήσεως της εν λόγω εξουσίας είναι πολυάριθμες, απροσδιόριστες και μη προσδιορίσιμες, με συνέπεια η αρμόδια αρχή να διαθέτει ευρύ περιθώριο εκτιμήσεως που δεν μπορεί ευχερώς να ελεγχθεί – Τέτοια κριτήρια, τα οποία είναι ασαφή και δεν στηρίζονται σε αντικειμενικές και δυνάμενες να ελεγχθούν προϋποθέσεις, υπερβαίνουν το αναγκαίο για την επίτευξη των επιδιωκόμενων σκοπών μέτρο και, ως εκ τούτου, δεν ικανοποιούν τις επιταγές της αρχής της αναλογικότητας – Εξάλλου, από τη νομολογία του Δικαστηρίου συνάγεται επίσης ότι το να υπόκειται η άσκηση μιας τέτοιας εξουσίας εναντιώσεως στον έλεγχο του εθνικού δικαστή αποτελεί στοιχείο αναγκαίο για την προστασία των επιχειρήσεων έναντι της εφαρμογής των κανόνων περί ελεύθερης εγκαταστάσεως, πλην όμως το στοιχείο αυτό δεν αρκεί για την εξάλειψη της ασυμβατότητας των δύο προαναφερθέντων κριτηρίων εκτιμήσεως με τους εν λόγω κανόνες – Επομένως, ένα σύστημα ελέγχου και εναντιώσεως όπως αυτό που έχει θεσπιστεί με την επίμαχη στην κύρια δίκη ρύθμιση δεν συνάδει, λόγω των επιμέρους στοιχείων του, παραβιάζει το άρθρο 49 ΣΛΕΕ και το άρθρο 16 του Χάρτη
(ΣΤ) Πέραν της δυνατότητας δικαιολογήσεως ορισμένων περιορισμών της ελευθερίας εγκαταστάσεως οι οποίοι απορρέουν από εθνικά μέτρα βάσει επιτακτικών λόγων γενικού συμφέροντος, οι Συνθήκες δεν προβλέπουν δυνατότητα παρεκκλίσεως από τη διάταξη αυτή του πρωτογενούς δικαίου ή δυνατότητα μη εφαρμογής της, επειδή σε εθνικό επίπεδο επικρατούν συνθήκες χαρακτηριζόμενες από οξεία οικονομική κρίση και ιδιαίτερα υψηλό δείκτη ανεργίας