ΑΠΟΦΑΣΗ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟΥ (δεύτερο τμήμα)
της 3ης Μαΐου 2017 (*)
«Εξωσυμβατική ευθύνη – Οικονομική και νομισματική πολιτική – Αποφάσεις που απευθύνονται σε κράτος μέλος για τη διόρθωση κατάστασης υπερβολικού ελλείμματος – Μείωση και κατάργηση συνταξιοδοτικών δικαιωμάτων στην Ελλάδα – Κατάφωρη παράβαση κανόνα δικαίου που απονέμει δικαιώματα σε ιδιώτες»
Λεϊμονιά Σωτηροπούλου, κάτοικος Πάτρας (Ελλάδα), και οι λοιποί ενάγοντες των οποίων τα ονόματα περιλαμβάνονται στο παράρτημα (1), ….κατά
Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ……
………..
62 Οι ενάγοντες στηρίζουν κατά βάση την αγωγή τους σε προβαλλόμενη παρανομία των αποφάσεων που απηύθυνε το Συμβούλιο στην Ελληνική Δημοκρατία κατ’ εφαρμογήν του μηχανισμού που προβλέπει το άρθρο 126 ΣΛΕΕ και οι οποίες υποχρέωσαν, κατά την άποψή τους, τον Έλληνα νομοθέτη να θεσπίσει τους εθνικούς νόμους με τους οποίους μειώθηκαν οι συντάξεις τους. Υποστηρίζουν ότι οι ως άνω αποφάσεις προξένησαν περιουσιακή ζημία σε κάθε έναν από αυτούς από την 1η Ιανουαρίου 2013 έως την 31η Μαΐου 2014, καθώς και ηθική βλάβη την οποία αποτιμούν σε 3 000 ευρώ για κάθε έναν από αυτούς.
63 Το Συμβούλιο, υποστηριζόμενο από την Επιτροπή, προβάλλει, αφενός, ότι δεν έχει διαπράξει κατάφωρη παράβαση κανόνα δικαίου που απονέμει δικαιώματα σε ιδιώτες και, αφετέρου, ότι δεν υφίσταται αιτιώδης συνάφεια μεταξύ των επίμαχων αποφάσεων και της περιουσιακής ζημίας και της ηθικής βλάβης που υποστηρίζουν ότι υπέστησαν οι ενάγοντες.
64 Πρέπει να τονιστεί ότι, κατά πάγια νομολογία, η στοιχειοθέτηση εξωσυμβατικής ευθύνης της Ένωσης, λόγω παράνομης συμπεριφοράς των οργάνων της, εξαρτάται από τη συνδρομή ενός συνόλου προϋποθέσεων που συνίστανται στο παράνομο της συμπεριφοράς που προσάπτεται στα όργανα, στο υποστατό της ζημίας και στην ύπαρξη αιτιώδους συνάφειας μεταξύ της συμπεριφοράς αυτής και της προβαλλόμενης ζημίας (απόφαση της 28ης Απριλίου 1971, Lütticke κατά Επιτροπής, 4/69, EU:C:1971:40, σκέψη 10· βλ., επίσης, αποφάσεις της 9ης Σεπτεμβρίου 2008, FIAMM κ.λπ. κατά Συμβουλίου και Επιτροπής, C‑120/06 P και C‑121/06 P, EU:C:2008:476, σκέψη 106 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία, και της 18ης Μαρτίου 2010, Trubowest Handel και Makarov κατά Συμβουλίου και Επιτροπής, C‑419/08 P, EU:C:2010:147, σκέψη 40 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
65 Κατά πάγια επίσης νομολογία, αν μία από τις τρεις αυτές προϋποθέσεις δεν πληρούται, η αγωγή πρέπει να απορρίπτεται στο σύνολό της, χωρίς να χρειάζεται να εξεταστούν οι λοιπές προϋποθέσεις της εξωσυμβατικής ευθύνης (αποφάσεις της 15ης Σεπτεμβρίου 1994, ΚΥΔΕΠ κατά Συμβουλίου και Επιτροπής, C‑146/91, EU:C:1994:329, σκέψη 81, και της 20ής Φεβρουαρίου 2002, Förde-Reederei κατά Συμβουλίου και Επιτροπής, T‑170/00, EU:T:2002:34, σκέψη 37).
66 Εν προκειμένω, το Γενικό Δικαστήριο κρίνει σκόπιμο να εξετάσει καταρχάς αν πληρούται η προϋπόθεση που αφορά το παράνομο των επίμαχων αποφάσεων.
67 Οι ενάγοντες προβάλλουν δύο αιτιάσεις σχετικά με το παράνομο της προσαπτόμενης στο Συμβούλιο συμπεριφοράς. Με την πρώτη αιτίαση, υποστηρίζουν ότι παραβιάστηκαν οι προβλεπόμενες στα άρθρα 4 και 5 ΣΕΕ αρχές της δοτής αρμοδιότητας και της επικουρικότητας. Με τη δεύτερη αιτίαση, προβάλλουν προσβολή του δικαιώματός τους στην ανθρώπινη αξιοπρέπεια, καθώς και του δικαιώματος πρόσβασης στις παροχές κοινωνικής ασφάλισης και στις κοινωνικές υπηρεσίες, όπως αυτά κατοχυρώνονται στα άρθρα 1, 25 και 34 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
68 Όσον αφορά την πρώτη αιτίαση, οι ενάγοντες υποστηρίζουν κατά βάση ότι στις επίμαχες αποφάσεις ενσωματώνεται το περιεχόμενο του Μνημονίου Συνεννόησης, το οποίο καθόρισε αναλυτικά τα μέτρα εισοδηματικής και φορολογικής πολιτικής και πολιτικής για το κοινωνικοασφαλιστικό και συνταξιοδοτικό σύστημα που έπρεπε να λάβει η Ελληνική Δημοκρατία για να επιτύχει μείωση του δημόσιου ελλείμματός της. Οι ενάγοντες ισχυρίζονται ότι οι πολιτικές αυτές ανήκουν στην αποκλειστική αρμοδιότητα των κρατών μελών, σύμφωνα με την αρχή της δοτής αρμοδιότητας, όπως αυτή προκύπτει από τα άρθρα 2 έως 6 ΣΛΕΕ, και ότι οι επίμαχες αποφάσεις εκδόθηκαν δυνάμει των άρθρων 126 και 136 ΣΛΕΕ και εμπίπτουν στο κεφάλαιο της άσκησης οικονομικής πολιτικής. Κατά συνέπεια, οι επίμαχες αποφάσεις εκδόθηκαν καθ’ υπέρβαση των αρμοδιοτήτων που απονέμουν στο Συμβούλιο η ΣΕΕ και η ΣΛΕΕ, επειδή καθόρισαν με λεπτομερή τρόπο την πολιτική που πρέπει να ακολουθηθεί από την Ελληνική Δημοκρατία στους προαναφερθέντες τομείς.
69 Ως προς το ζήτημα αυτό, πρώτον, υπενθυμίζεται ότι, κατά πάγια νομολογία, για τη συνδρομή της προϋπόθεσης σχετικά με το παράνομο της προσαπτόμενης συμπεριφοράς πρέπει να αποδεικνύεται κατάφωρη παράβαση κανόνα δικαίου που απονέμει δικαιώματα στους ιδιώτες (αποφάσεις της 4ης Ιουλίου 2000, Bergaderm και Goupil κατά Επιτροπής, C‑352/98 P, EU:C:2000:361, σκέψη 42, και της 26ης Οκτωβρίου 2011, Dufour κατά ΕΚΤ, T‑436/09, EU:T:2011:634, σκέψη 190).
70 Δεύτερον, επισημαίνεται ότι στη νομολογία έχει ήδη διευκρινιστεί ότι η αρχή της δοτής αρμοδιότητας, η οποία αφορά το σύστημα κατανομής των αρμοδιοτήτων μεταξύ των θεσμικών οργάνων της Ένωσης, έχει ως σκοπό τη διασφάλιση της μεταξύ των οργάνων ισορροπίας που προβλέπεται από τη Συνθήκη και όχι την προστασία των ιδιωτών (απόφαση της 13ης Μαρτίου 1992, Vreugdenhil κατά Επιτροπής, C‑282/90, EU:C:1992:124, σκέψη 20).
71 Τρίτον, από την αρχή της επικουρικότητας, η οποία διατυπώνεται στο άρθρο 5, παράγραφος 3, ΣΕΕ, προκύπτει ότι η Ένωση, στους τομείς που δεν υπάγονται στην αποκλειστική αρμοδιότητά της, παρεμβαίνει μόνον εφόσον και κατά τον βαθμό που οι στόχοι της προβλεπόμενης δράσης δεν μπορούν να επιτευχθούν επαρκώς από τα κράτη μέλη, μπορούν όμως, λόγω της κλίμακας ή των αποτελεσμάτων της προβλεπόμενης δράσης, να επιτευχθούν καλύτερα στο επίπεδο της Ένωσης (απόφαση της 4ης Μαΐου 2016, Πολωνία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου, C‑358/14, EU:C:2016:323, σκέψη 111).
72 Οι αρχές της δοτής αρμοδιότητας και της επικουρικότητας τις οποίες επικαλούνται εν προκειμένω οι ενάγοντες διέπουν, αντιστοίχως, την κατανομή των αρμοδιοτήτων μεταξύ των κρατών μελών και της Ένωσης και την άσκηση των αρμοδιοτήτων της Ένωσης και δεν μπορούν να θεωρηθούν ως απονέμουσες δικαιώματα στους ιδιώτες. Κατά συνέπεια, τυχόν παραβίαση των αρχών αυτών δεν αρκεί, αφ’ εαυτής, προς στοιχειοθέτηση της εξωσυμβατικής ευθύνης της Ένωσης.
73 Εν πάση περιπτώσει, δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι οι επίμαχες αποφάσεις παραβιάζουν εν προκειμένω τις αρχές της δοτής αρμοδιότητας και της επικουρικότητας, δεδομένου ότι εκδόθηκαν με σκοπό να ενισχυθεί και να εμβαθυνθεί η δημοσιονομική εποπτεία και να ειδοποιηθεί η Ελλάδα να λάβει «τα μέτρα μείωσης του ελλείμματος που κρίνονται αναγκαία για την αντιμετώπιση της κατάστασης υπερβολικού ελλείμματος». Κατά συνέπειαοι επίμαχες αποφάσεις εκδόθηκαν στο πλαίσιο της ασκήσεως αρμοδιοτήτων που απονέμονται ρητώς στο Συμβούλιο με το άρθρο 126, παράγραφος 9, και το άρθρο 136 ΣΛΕΕ.
74 Δεν θα ίσχυε το ίδιο αν οι επίμαχες αποφάσεις είχαν εκδοθεί κατά παράβαση όχι μόνον της κατανομής των αρμοδιοτήτων, αλλά επίσης και των ουσιαστικών διατάξεων ενός υπέρτερου κανόνα δικαίου που προστατεύει τους ιδιώτες (αποφάσεις της 13ης Μαρτίου 1992, Vreugdenhil κατά Επιτροπής, C‑282/90, EU:C:1992:124, σκέψη 22, και της 19ης Απριλίου 2012, Artegodan κατά Επιτροπής, C‑221/10 P, EU:C:2012:216, σκέψη 81), ζήτημα το οποίο θα εξεταστεί από το Γενικό Δικαστήριο στο πλαίσιο της δεύτερης αιτίασης.
75 Με τη δεύτερη αιτίαση, οι ενάγοντες υποστηρίζουν κατά βάση ότι το σύνολο των περικοπών των συντάξεων εμφανίζεται υπερβολικό και δυσανάλογο και δεν τηρεί τη δίκαιη ισορροπία μεταξύ των απαιτήσεων του γενικού συμφέροντος και της προστασίας των θεμελιωδών δικαιωμάτων τους που κατοχυρώνονται στα άρθρα 1, 25 και 34 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων, ήτοι του δικαιώματος στην ανθρώπινη αξιοπρέπεια και του δικαιώματος πρόσβασης στις παροχές κοινωνικής ασφάλισης και στις κοινωνικές υπηρεσίες.
76 Ως εκ τούτου, στο μέτρο που οι φερόμενες ως παραβιασθείσες διατάξεις του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων συνιστούν κανόνες δικαίου που αποσκοπούν στην απονομή δικαιωμάτων στους ιδιώτες, πρέπει να εξεταστεί αν τυχόν παράβασή τους μπορεί να στοιχειοθετήσει εν προκειμένω την ευθύνη της Ένωσης.
77 Όσον αφορά την προϋπόθεση του κατάφωρου χαρακτήρα της παράβασης, το καθεστώς που καθιέρωσε το Δικαστήριο στο πεδίο της εξωσυμβατικής ευθύνης της Ένωσης λαμβάνει ιδίως υπόψη την πολυπλοκότητα των προς ρύθμιση καταστάσεων, τις δυσχέρειες εφαρμογής ή ερμηνείας των διατάξεων και, ειδικότερα, τα περιθώρια εκτιμήσεως που διαθέτει η εκδούσα την αμφισβητούμενη πράξη αρχή [βλ. απόφαση της 19ης Απριλίου 2007, Holcim (Deutschland) κατά Επιτροπής, C‑282/05 P, EU:C:2007:226, σκέψη 50 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία].
78 Ειδικότερα, το αποφασιστικό κριτήριο για να γίνει δεκτό ότι συντρέχει κατάφωρη παραβίαση του δικαίου της Ένωσης είναι η πρόδηλη και σοβαρή υπέρβαση, από το συγκεκριμένο θεσμικό όργανο, των ορίων που επιβάλλονται στη διακριτική του ευχέρεια (βλ., επ’ αυτού, απόφαση της 10ης Ιουλίου 2014, Νικολάου κατά Ελεγκτικού Συνεδρίου, C‑220/13 P, EU:C:2014:2057, σκέψη 53 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
79 Η ως άνω προϋπόθεση συνδρομής κατάφωρης παραβίασης του δικαίου της Ένωσης αποσκοπεί στο να μην εμποδίζει ο κίνδυνος προκλήσεως των προβαλλομένων από τους ενδιαφερομένους ζημιών την εκ μέρους του οικείου θεσμικού οργάνου πλήρη άσκηση των αρμοδιοτήτων του προς εξυπηρέτηση του γενικού συμφέροντος, τόσο στο πλαίσιο της κανονιστικής δραστηριότητάς του ή της δραστηριότητας που συνεπάγεται επιλογές οικονομικής πολιτικής όσο και στη σφαίρα της διοικητικής του αρμοδιότητας, χωρίς, ωστόσο, οι συνέπειες καταφανών και ασύγγνωστων παραβάσεων να επιβαρύνουν τους ιδιώτες (βλ., επ’ αυτού, απόφαση της 23ης Νοεμβρίου 2011, Sison κατά Συμβουλίου, T‑341/07, EU:T:2011:687, σκέψη 34 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
80 Εν προκειμένω, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι, κατά την έκδοση των επίμαχων αποφάσεων, το Συμβούλιο διέθετε ευρεία διακριτική ευχέρεια.
81 Πράγματι, οι εν λόγω αποφάσεις συνιστούν άσκηση αρμοδιοτήτων τις οποίες απονέμουν στο Συμβούλιο το άρθρο 126, παράγραφος 9, και το άρθρο 136 ΣΛΕΕ στο πλαίσιο της διαδικασίας σχετικά με υπερβολικό έλλειμμα κράτους μέλους της ζώνης του ευρώ. Οι διατάξεις αυτές καθορίζουν μόνο το είδος των μέτρων που μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο συστάσεως του Συμβουλίου προς το οικείο κράτος μέλος για την επίτευξη των οριζόμενων σκοπών. Επιπλέον, οι ως άνω αρμοδιότητες συνεπάγονται, κατά κύριο λόγο, επιλογές οικονομικής πολιτικής για τις οποίες είναι δικαιολογημένη η παροχή ευρείας διακριτικής ευχέρειας από τις Συνθήκες.
82 Πρέπει, ως εκ τούτου, να εξεταστεί μήπως το Συμβούλιο εξέδωσε τις επίμαχες αποφάσεις κατά πρόδηλη και σοβαρή υπέρβαση των ορίων αυτής της διακριτικής ευχέρειας.
83 Ως προς το ζήτημα αυτό, υπενθυμίζεται ότι οι επίμαχες αποφάσεις εκδόθηκαν κατόπιν της από 27 Απριλίου 2009 απόφασης με την οποία το Συμβούλιο διαπίστωσε ότι υπήρχε υπερβολικό έλλειμμα στην Ελλάδα και απηύθυνε συστάσεις προς την Ελληνική Δημοκρατία καλώντας τη να διορθώσει το έλλειμμα αυτό το αργότερο μέχρι το 2010, σύμφωνα με το άρθρο 104, παράγραφος 7, ΕΚ (νυν άρθρο 126, παράγραφος 7, ΣΛΕΕ).
84 Εξάλλου, οι επίμαχες αποφάσεις εκδόθηκαν αφού διαπιστώθηκε ότι η επιδείνωση των δημόσιων οικονομικών της Ελληνικής Δημοκρατίας απειλούσε τη χρηματοπιστωτική σταθερότητα τόσο της ίδιας όσο και της ζώνης του ευρώ εν γένει. Έτσι, τα κράτη μέλη της ζώνης του ευρώ συμφώνησαν να δημιουργηθεί ένας διακυβερνητικός μηχανισμός στήριξης προς την Ελληνική Δημοκρατία. Η στήριξη από τα κράτη μέλη της ζώνης του ευρώ έλαβε τη μορφή συγκέντρωσης διμερών δανείων, σε συνδυασμό με συνδρομή που παρέσχε το ΔΝΤ (βλ. αιτιολογικές σκέψεις 5 και 8 της απόφασης 2010/320).
85 Στο πλαίσιο αυτό, τα δημοσιονομικά μέτρα που προβλέπουν οι επίμαχες αποφάσεις συζητήθηκαν διεξοδικά με την Ελληνική Κυβέρνηση και συμφωνήθηκαν από κοινού από την Επιτροπή, την ΕΚΤ και το ΔΝΤ (βλ. αιτιολογική σκέψη 9 της απόφασης 2011/734). Ειδικότερα, η περικοπή των συντάξεων και η κατάργηση των επιδομάτων είχαν ήδη προβλεφθεί με το Μνημόνιο Συνεννόησης που υπογράφηκε στις 3 Μαΐου 2010.
86 Συνεπώς, υπό το πρίσμα των ανωτέρω, δεν ήταν προδήλως αδικαιολόγητο να προβλεφθεί η λήψη διαφόρων μέτρων εξοικονόμησης δαπανών, συμπεριλαμβανομένων των συνταξιοδοτικών.
87 Ως εκ τούτου, το Συμβούλιο, εκδίδοντας τις επίμαχες αποφάσεις, δεν υπερέβη τα όρια της ευρείας διακριτικής ευχέρειάς του.
88 Εξάλλου, ακόμη και αν γινόταν δεκτό ότι οι επίμαχες αποφάσεις ήταν όντως ικανές να προξενήσουν την προβαλλόμενη από τους ενάγοντες ζημία, όπερ θα έπρεπε όμως να διαπιστωθεί κατά την εξέταση της ύπαρξης αιτιώδους συνάφειας, επιβάλλεται η παρατήρηση ότι τα δικαιώματα προσβάσεως στις παροχές κοινωνικής ασφαλίσεως και τις κοινωνικές υπηρεσίες, τα οποία επικαλούνται οι ενάγοντες, δεν συνιστούν απόλυτα προνόμια. Πράγματι, η άσκησή τους μπορεί να περιοριστεί, όπως προβλέπει το άρθρο 52, παράγραφος 1, του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων, εφόσον τούτο δικαιολογείται από σκοπούς γενικού συμφέροντος που επιδιώκει η Ένωση και οι περιορισμοί είναι αναγκαίοι και ανταποκρίνονται πραγματικά στους ως άνω σκοπούς.
89 Μέτρα όμως με σκοπό τη μείωση του ποσού των συντάξεων ανταποκρίνονται εν προκειμένω σε σκοπούς γενικού συμφέροντος, ήτοι στη διασφάλιση της δημοσιονομικής εξυγίανσης, στη μείωση των δημόσιων δαπανών και στη στήριξη του συνταξιοδοτικού συστήματος του συγκεκριμένου κράτους μέλους. Κατά συνέπεια, τα μέτρα αυτά ανταποκρίνονται επίσης σε σκοπούς γενικού συμφέροντος που επιδιώκει η Ένωση, ήτοι στη διασφάλιση της δημοσιονομικής πειθαρχίας των κρατών μελών που έχουν ως νόμισμα το ευρώ και στη διασφάλιση της χρηματοπιστωτικής σταθερότητας της ζώνης του ευρώ.
90 Λαμβανομένων υπόψη των σκοπών αυτών και του άμεσου κινδύνου για τη φερεγγυότητα του συγκεκριμένου κράτους μέλους, τα ως άνω μέτρα –που εξειδικεύθηκαν με τους εθνικούς νόμους που προαναφέρθηκαν στις σκέψεις 30 έως 39 ανωτέρω– δεν μπορούν να θεωρηθούν αδικαιολόγητοι περιορισμοί των δικαιωμάτων που επικαλούνται οι ενάγοντες και δεν συνιστούν, υπό το πρίσμα του επιδιωκόμενου σκοπού, υπέρμετρη και απαράδεκτη παρέμβαση που θίγει την ίδια την ουσία των κατοχυρουμένων δικαιωμάτων (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 20ής Σεπτεμβρίου 2016, Ledra Advertising κ.λπ. κατά Επιτροπής και ΕΚΤ, C‑8/15 P έως C‑10/15 P, EU:C:2016:701, σκέψεις 70 έως 75).
91 Κατά συνέπεια, δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι το Συμβούλιο εξέδωσε τις επίμαχες αποφάσεις κατά πρόδηλη και σοβαρή υπέρβαση των ορίων άσκησης των εξουσιών του.
92 Βάσει όλων των ανωτέρω σκέψεων, διαπιστώνεται ότι οι ενάγοντες δεν απέδειξαν ότι το Συμβούλιο διέπραξε κατάφωρη παράβαση κανόνα δικαίου που απονέμει δικαιώματα στους ιδιώτες.
93 Ως εκ τούτου, δεδομένου ότι δεν συντρέχει μία από τις σωρευτικές προϋποθέσεις για τη στοιχειοθέτηση της εξωσυμβατικής ευθύνης της Ένωσης, προβλεπόμενη από το άρθρο 340, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ, η αγωγή πρέπει να απορριφθεί στο σύνολό της.